BET体育365投注官网学报(社会科学版)
准手续而被撤销的情形并不少见。何海波指出,虽然法院还很少把它作为一个独立的、唯一的理由,但行政
决定应当经过行政机关负责人批准而没有经过其批准,有可能构成法院撤销行政行为的理由之一。换言之,
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即使外部程序合法,内部手续不合法的情形仍可能被法院确认为违法 。行政机关负责人批准程序给法
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院提供了审查内部行政程序的管道 。“福建省官头海运总公司不服福建省莆田县国税局扣押轮船行政
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强制措施案”中,莆田县国税局下属分局扣押行为因为未经税务机关行政负责人批准而被撤销。“合肥旅
行社诉淮南市交通局交通管理行政强制案”中,双方争点在于被告采取的现行证据保全措施是否符合法定程
序。法院审理后,援引《行政处罚法》第三十七条及《交通行政处罚程序规定》第十六条之规定,认定淮南市交
通局对原告车辆进行证据保全时未经行政机关负责人批准,属违反法定程序的行为,判处被告的证据保全行
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为违法。“刘后春诉浏阳市国土资源局土地行政处罚纠纷案”中,法院认为,浏阳市国土资源局在2010年1
月28日对刘后春非法占用土地一案立案、调查并送达行政处罚告知书,而领导审批立案却是2010年1月
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9日
,违反行政处罚程序规定。“李某诉邢台市公安局桥西分局行政处罚案”中,法院认为,公安机关对行
政相对人依法进行处罚时,应根据其权限履行审批手续,但原告在法定举证期间内所提供的证据中,无行政
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处罚审批手续,不能证实其程序合法性,故被告应对此承担举证不能的法律责任。
在某些案例中,机关负责人的批准行为成为判定行政程序违法的间接依据。在“江西南方隧道工程有限
公司诉高县税务局行政处罚案”中,法院认为,被告高县水务局的法定代表人王某系第三人高县惠泽水利开
发有限责任公司的法定代表人,而第三人与该行政处罚案件有直接利害关系,故王某应当回避。但是,被告
作出行政处罚决定的审批材料中却又出现王某的审批意见,由此可推定王某参与行政处罚全过程,违反了回
避原则,系程序违法。不同于上述案例,在该案中,机关负责人作出批准行为本身符合《行政处罚法》第三十
八条的规定,但其行为却成为了行政机关违反回避原则的证明材料。由此引致如下问题:根据回避原则,机
关负责人在应当回避的情况下,审批权的行使主体应如何确定?现行法律法规似乎对此并未作出解答,有待
于学界展开更为深入的研究。
五
结语:应规范行政机关负责人批准行为
行政执法中,行政机关负责人批准行为是法治与人治两种因素相互交织而成的产物。其法治因素体现
在法律、法规、规章及其他规范性文件以规范形式对机关负责人审批权予以制度化确认,并由此描绘出机关
负责人批准行为的外延轮廓。但对于机关负责人批准行为本身,更多为人治因素所主导,是机关负责人个人
意志的体现,容易陷入随人而定的无序局面。出于建构行政法秩序及响应推进国家治理体系和治理能力现
代化的号召,结合中国行政法制的现状,应逐步实现行政机关负责人批准权运行的规范化。可以说,规范机
关负责人批准行为在当下既有必要,又很迫切,也是难题。
一般说来,法律规制路径的建构无外乎立法、行政与司法三种途径。现阶段要出台一部法律对机关负责
人批准行为进行规范似乎不太现实,行政自制和司法规制这两个途径更具现实意义。一方面,机关负责人的
批准行为作为内部行为、过程性行为,通过行政内部自制以规范行政内部秩序更为合理。故应明确行政机关
负责人不作为、慢作为、乱作为责任,严肃追责,倒逼机关负责人守法自律,发挥好机关负责人在法治建设中
的“少数关键”作用。另一方面,在司法审判中,应以保障行政相对人的合法权益为着眼点和立足点。鉴于负
担性行政行为的潜在侵益性,应突出正当程序原则。对于未经机关负责人法定审批程序的行为,一般应视为
违反法定程序,并依据《行政诉讼法》第七十条通过撤销判决予以撤销。对于授益性行政行为,在不损害第三
人和公共利益的前提下,应采用确认违法判决,并给有关行政机关发出《司法建议书》。对于可能存在违法违
纪行为的,则应将有关情况反馈至监察委员会另行处理。当然,以上规范路径的建构可能还不太成熟。从行
政法角度看,对于规制手段的具体内容及规制手段之间存在的衔接环节,是值得我们更加深入思考和研究
的。
注释:
①
此处的“法律规范文本”具体指法律、法规、规章及其他规范性文件。下同。
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