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50卷第1期  
BET体育365投注官网学报(社会科学版)  
JournalofSichuanNormalUniversity  
SocialSciencesEditionꢂ  
2
0231月  
Vol50ꢀNo1  
Januaryꢀ2023  
立法法规定监察法规制定权  
刘怡达  
ꢃꢃ摘要:立法法中规定监察法规制定权,首先要明确监察法规在何种程度上进入到立法法的调整范围,这  
表现为相关规定的详略选择参照现行立法法对现有立法活动规范程度的差异安排,并结合监察法规的属性和  
监察立法活动的现实,《立法法宜增设监察法规一章就监察法规制定权作出专门规定在内部视角上,《立法  
明确监察法规的制定权限,包括执行性立法和创制性立法两类,同时以监察立法的民主化和科学化为指引,合  
理设计国家监察委员会制定监察法规的程序;在外部视角上,考虑到监察法规是我国法律体系的构成部分,《立法  
还需妥善处理监察法规与其他法律的关系,表现为对监察法规效力位阶的合理设定,因应监察法规的特征完善  
备案审查制度,以及规定国务院和国家监察委员会可以联合制定行政法规。  
关键词:《立法法》;监察法规;国家监察委员会;监察立法  
DOI1013734ꢄjcnki1000-5315202301007  
收稿日期:2022-10-28  
基金项目:本文系2021年度国家社科基金青年项目中国特色社会主义法律体系中的监察法规研究”(21CFX061)  
的阶段性成果。  
作者简介:刘怡达,,湖南洞口人,法学博士,湖南大学法学院副教授,E-mailꢅliuyida@hnueducn。  
从决定到法律:监察法规制定权正当性的强化  
在国家监察体制改革过程中,规范供给与规范需求之间的矛盾始终存在全国人大修改宪法和制定  
监察法》,全国人大常委会亦出台了公职人员政务处分法监察官法》,这为国家监察体制的依法运行提  
供了法规范,但这些法律的规定相对原则,以至于监察实践中旺盛的规范需求依然无法得到满足为此,国  
家监察委员会作为最高国家监察机关与中央纪委联合印发了监察机关监督执法工作规定等规范性文件,  
使监察工作的开展有了更加具体的依据,但此类规范性文件也存在效力等级较低规范性质不明制定主体  
因此,国家监察委员会20198月致函全国人大常委会办公厅,请求赋予其制定监察法规  
的职权,以便借由监察法规来解决规范供给不足的问题同年10,十三届全国人大常委会第十四次会议  
通过全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称决定》),国家监  
察委员会由此获得监察法规制定权此后,国家监察委员会于2021920日发布公告,公布了首部监察  
法规监察法实施条例》,明确自公布之日起施行。  
诚然,全国人大常委会以决定的形式进行赋权,为监察法规制定权提供了合法性依据,特别是在当前的  
法治实践中,若遇及立法条件不成熟立法时间急迫立法权欠缺等立法不能的情境时,全国人大及其常委会  
,但是,相较于国家立法权行政法规制定权和地方  
性法规制定权而言,监察法规制定权的规范化程度明显更低,因为前三者均由宪法赋予并在立法法中有  
明确规定恰如有论者指出,“以修改法律的方式来解决监察法规制定权的问题,比单独作出决定更为合  
叶海波纪检立规监察立法”:深化国家监察体制改革法治路径的优化》,《政治与法律2020年第8,74ꢆ77。  
秦前红刘怡达《“有关法律问题的决定”:功能性质与制度化》,《广东社会科学2017年第6,212ꢆ215。  
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刘怡达立法法规定监察法规制定权  
事实上,全国人大常委会对该问题已有所意识,在给国家监察委员会赋权时便表明,对监察法规作  
出明确规定,较为理想的解决方式是修改立法法”,只是考虑到立法法修改近期尚未提上立法工作日程,  
方才选择在决定中对监察法规制定权作出规定同时,全国人大宪法和法律委员会亦曾建议,“对立法法  
的修改抓紧研究,对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定于此层面而言,决定只是立  
法法修改前的便宜之举和过渡安排。  
时至今日,国家监察委员会获得监察法规制定权已逾三年,并通过制定监察法实施条例行使了该职  
此时对立法法作出修改,既可提升监察法规制定权的规范化程度,亦能及时固化监察法规制定和实施  
中的有益经验随着全国人大常委会委员长会议明确把修改立法法列入全国人大常委会2022年度立法  
工作计划,202210,全国人大常委会对立法法(修正草案)进行了初次审议,探讨立法法如何规  
定监察法规制定权,是一个非常值得研究的课题本文以为,该课题的研究首先需要解决形式层面的问题,  
主要是指相关规定详致与粗略的选择,具体表现为立法法对监察法规制定权作出规定,是选择以专章专  
节抑或是数个条文来完成,这决定了监察法规制定权能在多大程度上进入到立法法的调整范围;继而在此  
基础上确定监察法规制定权的实质内容,既包括在内部视角上对监察法规的制定权限和制定程序作出适当  
规定,也包括在外部视角上处理好监察法规与其他法律的关系。  
详略得当:监察法规制定权的规范程度  
中国特色社会主义法律体系是由多个层次法律文件构成的有机整体,主要包括宪法法律行政法规地  
方性法规部门规章和地方政府规章等相应地,法律法规和规章的立改废活动,均被归入立法活动的范  
畴并在立法法中作出规定作为一部规范立法活动的基本法律,《立法法理应对各类立法活动作出全面  
完备的规定但从现行立法法的章节布局和条文设置来看,不同类型立法活动的规范程度有着较大差异。  
于是,随着监察法规成为我国法律体系的新成员”,《立法法在对监察法规制定权作出规定时,首先面临的  
便是对监察立法活动的详略选择问题,立法法在规定监察法规制定权时,在相关规定的详细与粗略之间  
如何进行选择对此,可参照立法法对现有立法活动的差异安排。  
()《立法法对现有立法活动的差异安排  
立法法虽然对各类立法活动均作出了规定,但其主要规范对象是全国人大及其常委会地方人大及其  
常委会和国务院的立法活动,其中又以规范全国人大及其常委会的立法活动为重点这体现在立法法第  
二条对适用范围的规定上,即根据该条第一款的规定,“法律行政法规地方性法规自治条例和单行条例的  
制定修改和废止,适用本法”;而第二款规定的国务院部门规章和地方政府规章的制定修改和废止”,只是  
依照本法的有关规定执行”。对此种适用准用的区分,有论者形象地比喻为“《立法法只对法律法  
规颁发了身份证’,对于规章只颁发了暂住证’”现行立法法6105条条文组  
,总则之后的第二章便是对全国人大及其常委会立法活动的专门规定,该章的条文数目多达58,占到整  
立法法条文的一半以上规范程度仅次于法律的是行政法规,《立法法在第三章对其作出专章规定,但  
该章仅有7条条文而规范程度最低的当属军事立法活动,仅有1条条文与军事法规和军事规章相关,且被  
规定在立法法的附则当中导致这种差异化安排的原因有三个方面。  
第一,《立法法的规范对象是立法”,立法是什么的理解会影响立法法的调整范围其实在立  
法法制定过程中,全国人大常委会法工委国家法行政法室提出的立法法(内部试拟稿)》曾尝试对立法进  
行定义,但偏重于国家权力机关的立法活动,即在第二条规定,“本法所称立法是指法律地方性法规自治  
刘松山全国人大及其常委会决议与决定的应然界分》,《法学2021年第2,49。  
沈春耀关于<全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)>的说明》,《全国人民代表大会常务委员会公  
2019年第6,924。  
全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)>审议结果的报  
》,《全国人民代表大会常务委员会公报2019年第6,925。  
全国人大常委会2022年度立法工作计划》,《全国人民代表大会常务委员会公报2022年第3,560。  
孙国华主编中国特色社会主义法律体系研究———概念理论结构》,中国民主法制出版社2009年版,203。  
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条例和单行条例的制定修改和废止”,“行政法规规章的制定修改和废止适用本法不过,由于对立  
法是什么的问题很难达成一致,以至于最终通过的立法法舍弃了定义的方式,而是根据不同情况,采  
取不同的表述方式例如,立法法第二条在规定调整范围时区分了适用依照执行,属于行政立  
法的部门规章和地方政府规章虽被纳入立法法》,但其依照执行有异于法律行政法规和地方性法规的  
适用”。同时,行政法规和地方性法规分别作为行政立法和地方立法,尽管在表述上是适用而非依照执  
”,但对比全国人大及其常委会制定的法律而言,其在立法法中的规范程度相去甚远,这是考虑到国务  
院的行政法规制定权,虽然带有一定的立法性质,但从权力归属上讲,仍属于行政权,而不是国家立法权各  
地权力机关制定地方性法规的权力属于地方立法权,也不是国家立法权。  
第二,不同类型法律文件的适用范围和方式,亦会影响立法法对其的规范程度最为典型的便是对军  
事法规和军事规章的规定,《立法法制定过程中有观点认为,军事立法的基本原则制定权限制定程序和技  
但考虑到军事立法只在军队内部施行,其制定修改和废止的程序与  
法律行政法规地方性法规有所不同,因此,草案规定:军事法规的制定修改和废止程序,由中央军事委员  
会规定再如,行政规章与行政法规同属行政立法,但前者在立法法中的规范程度远低于后者,除了考  
虑到规章属于行政行为的一种,不属于法的范畴还有一个很重要的原因便是,人民法院审理行政案  
,参照国务院部委制定的规章和地方政府制定的规章,说明规章的效力同法律行政法规地方性法规自  
治条例和单行条例有着明显的区别此种适用方式上的差别,使得立法法仅对行政规章作出相对简略  
的规定。  
,
第三,对行政立法和地方立法的粗略规定,可以使相应的立法活动更具能动性行政机关如何制定行政  
法规和规章,地方人大及其常委会如何制定地方性法规,本质上属于行政权和地方国家权力的运行程序。  
全国人大虽然贵为最高国家权力机关’,但地位的尊荣并不意味着其可以逾越宪法已然做出的权力分  
既然现行宪法明确规定国务院有权制定行政法规,设区的市以上地方人大及其常委会有权制  
定地方性法规”,那么,全国人大在规定行政立法和地方立法程序时,自然应当保持一定的谦抑性,只对法律  
保留和法律优先等重要程度较高的事项作出规定,更加具体的程序安排宜由行政机关和地方国家权力机关  
自主完成例如,根据立法法第七十七条的规定,制定地方性法规可参照法律的制定程序,更为详尽的程  
序安排则是由本级人民代表大会规定”,这背后的考量乃是立法法没有必要也难以对地方性法规案的审议  
程序作出统一的规定事实上,立法法颁行前,国务院和地方人大已经探索对行政立法和地方立法  
的程序作出规定,比如国务院1987年批准的行政法规制定程序暂行条例》,以及贵州省人大常委会1985年  
通过的贵州省制定地方性法规的程序的暂行规定。  
()《立法法对监察立法活动的详略选择  
虽然监察法规是中国特色社会主义法律体系中的新成员”,但在完善其制定程序时,难免会参考现有法  
法规和规章的成例”。事实上,全国人大常委会法工委在起草决定,同样是参照行政法规军事法  
规相关内容正因如此,立法法对现有立法活动差异安排的诸多影响因素在今后修改立法法时同样  
陈斯喜《<立法法>起草工作研讨会综述》,《中国法学1997年第3,123。  
乔晓阳主编立法法讲话》,中国民主法制出版社2000年版,28。  
全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,34。  
朱阳明宋丹建议将有关军事的立法纳入<立法法>范围》,《行政法学研究1994年第3,28ꢆ29。  
顾昂然关于<中华人民共和国立法法(草案)>的说明》,全国人民代表大会常务委员会办公厅编中华人民共和国第九届全国人民代表大会  
第三次会议文件汇编》,人民出版社2000年版,129。  
武增立法法起草过程中的几个问题》,《中国人大2000年第4,34。  
张春生主编中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2000年版,6。  
张翔我国国家权力配置原则的功能主义解释》,《中外法学2018年第2,297。  
乔晓阳主编《<中华人民共和国立法法>导读与释义》,中国民主法制出版社2015年版,260。  
ꢇꢈꢉ沈春耀关于<全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)>的说明》,《全国人民代表大会常务委员会公  
2019年第6,924。  
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刘怡达立法法规定监察法规制定权  
存在,这在很大程度上决定了立法法对监察立法活动的详略选择概而言之,《立法法在规定监察立法活  
动时,既不应像规定法律制定那样作出特别详尽的规定,也不能像规定军事法规制定那样只是极为简略的规  
,而应结合监察法规的属性和监察立法活动的现实,作出适当的详略选择。  
首先,监察立法活动尚处于起步阶段,《立法法对其作出过于详尽的规定,有碍监察法规制定权的能动  
行使考虑到决定已对监察法规制定权作出明确规定,因此,今后修改立法法更多的是一种事后确认而  
非事前构建于此层面而言,《立法法对监察法规制定权的规定,主要是对监察立法活动成熟经验的固化,  
,,在国家监察委员会获得监察法规制定权的三年  
,虽然制定了监察法实施条例这部监察法规,但总体上来看,监察法规制定权的行使并不充分,监察立法  
活动可以说尚处于起步阶段,仍有大量制度设计还处在探索过程中例如,国家监察委员会20219月发  
布公告公布监察法实施条例》,前提是经党中央批准” ,这彰显了党中央对立法工作和监察工作的领导,  
但随之而来的问题是,“经党中央批准立法法上的规范意涵应如何确定。  
其次,《立法法对监察立法活动作出规定,目标是促进监察法规制定权更好地依法行使,进一步把监察  
立法活动纳入法治轨道不过,该目标的实现并不能寄希望于在立法法中一次性完成原因有三:一是  
立法法规定监察法规固然要有一定的前瞻性,以便发挥对监察立法活动的引领作用,但此种前瞻性不应脱  
离实际,否则极易出现轻率地定成法,制定了又行不通,就不好了等问题;二是监察立法仍处在起步阶  
,如果立法法的规定过于详尽,将会使相关实践束手束脚,有碍于国家监察委员会探索经验,比如国家监  
察委员会曾于20215月就监察法实施条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见,这便是决定之外的有  
益探索;三是即便立法法的规定未能做到面面俱到,亦可由国家监察委员会在不违反宪法和法律的前提  
,自行就监察立法活动作出更加详细的规定,比如有论者建议国家监察委员会制定监察法规制定程序条  
。  
最后,监察法规具有的属性,且适用范围并不封闭,因此在立法法中不应只是粗略地规定现行  
立法法对众多立法活动的规定,规范程度较低的当属行政规章军事法规和军事规章如前所述,《立法  
对行政规章的规定之所以简单,是考虑到其由国务院部门和地方人民政府制定,在性质上更接近行政行  
为而非立法行为相较而言,监察法规的制定主体则是国家监察委员会,具有宪法机关的身份当然,中  
央军事委员会是军事法规的制定主体,亦属于宪法机关,但因军事法规和军事规章的适用范围限于武装力量  
内部,对人效力主要是军人,空间效力主要是军事禁区军事管理区等场所,以至于军事立法仅在附则中  
一笔带过”。与此不同的是,监察机关有权对所有行使公权力的公职人员进行监察,这极大地扩宽了监察法  
规的适用范围由是观之,《立法法对行政规章军事法规和军事规章作出粗略规定的原委,在监察法规上  
并不存在。  
综上所述,《立法法在对监察法规制定权作出规定时,既不能像对国家立法权那样,专设一章,章下  
设若干节的形式加以详细规定,亦不能像对地方立法和行政规章那样,只在章下之节中作出简约规定,更  
不能像军事立法那样仅规定在附则中同时,于现行立法法的结构安排而言,除总则适用与备案审查附  
则等共通内容外,其他3章大致按照先中央立法,后地方立法的顺序展开,即第二章规定法律,第三章规定  
行政法规,第四章规定地方性法规自治条例单行条例和地方政府规章等地方立法有鉴于此,可借鉴立  
法法行政法规的规定,增设监察法规一章作为新的第四章,就监察法规的制定权限和制定程序作出  
专门规定此外,考虑到监察法规融入中国特色社会主义法律体系,必然会与法律体系中既有的法律行政  
法规和地方性法规产生关联,因而在新辟专章的同时,其他各章的内容也要进行相应的修改。  
彭真传编写组编彭真年谱(1979ꢆ1997)》(第五卷),中央文献出版社2012年版,299。  
张洋《<中华人民共和国监察法实施条例>公布施行》,《人民日报2021921,4。  
彭真论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,77。  
宋方青张可国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4,34。  
韩大元论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论2017年第3,21。  
乔晓阳主编《<中华人民共和国立法法>导读与释义》,320。  
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内部视角:监察法规的制定权限和制定程序  
从内容上来看,《立法法主要对立法权限划分立法程序法律解释适用与备案审查等重要制度作了  
规定可以发现,立法法对各类立法活动的规定,遵循由内而外的顺序安排,即首先从内部视角规定  
不同立法的权限范围和程序,继而从外部视角规定各类立法的效力位阶和适用规则相应地,《立法法对监  
察法规制定权作出规定,也要明确监察法规的制定权限,以及为国家监察委员会制定监察法规设计适当的程  
。  
()监察法规的制定权限  
无论是立法法的制定还是修改,立法权限的划分始终是探讨最多的话题之一由于决定明确规  
定了监察法规可以作出规定的事项,分别是为执行法律的规定需要制定监察法规的事项为履行领导地  
方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”,因此当前有关监察法规制定权限的探讨,主要是  
围绕上述规定展开的规范分析此类探讨虽然能够做到于法有据,但缺陷也是显而易见的因为全国  
人大常委会赋予监察法规制定权时,国家监察委员会尚未出台任何监察法规,是故决定载明的制定权限更  
接近一种沙盘推演”。立法法究竟应赋予国家监察委员会多大的立法权限,很大程度上取决于监察立  
法的具体实践。  
第一,国家监察委员会为何需要监察法规制定权,主要是考虑到全国人大及其常委会制定的法律略显简  
,比如监察法就只是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律此时,有必要制定同监  
,于此层面而言,国家监察委员会制定监  
察法规首先是为了执行上位法,使上位法的原则性规定尽量具体化,这便是监察法规制定权中的执行性立  
事实上,国家监察委员会之所以请求全国人大常委会赋予其监察法规制定权,同样是因为正着手制定  
监察法实施条例》,以便更好地执行监察法。  
对于监察法规制定权中的执行性立法,有以下三方面的问题应予注意:一是国家监察委员会制定执行性  
监察法规,须以全国人大及其常委会已有的相关立法为前提,包括监察法》、《公职人员政务处分法监察  
官法等监察领域的法律,以及其他法律中与监察机关和监察权相关的规定;二是国家监察委员会进行执行  
性立法,既可以表现为综合性的实施条例或实施细则,最典型的便是首部监察法规监察法实施条例》,亦可  
以是针对法律中某一制度而制定的专门规定,例如,《监察法第五十四条要求监察机关应当依法公开监察  
工作信息”,为此有论者建议制定监察委员会监察信息公开条例》,以便执行监察法中相对原则的监察信  
;三是国家监察委员会围绕某部法律进行执行性立法,通常并非一项当为的义务,当然,假若  
法律中有明确的规定,比如监察官法第十二条第二款规定的具体办法由国家监察委员会制定”,那么,制  
定相应的执行性监察法规,便成了国家监察委员会必须履行的义务和职责。  
第二,赋予国家监察委员会监察法规制定权,还在于与监察委员会运行相涉的事项纷繁复杂,若所有事  
项皆由全国人大及其常委会进行立法,虽有裨于提升监察法制的权威,但却会占用权力机关过多的立法资  
此时,对于那些与监察权密切相关且重要程度较低的事项,可以由国家监察委员会进行从无到有”  
武增2015<立法法>修改背景和主要内容解读》,《中国法律评论2015年第1,210。  
陈斯喜刘海涛关于<立法法>制定过程中不同观点的综述》,《国家行政学院学报2000年第2,66ꢆ68;李适时全面贯彻实施修改  
后的立法法》,《法制日报2015917,3。  
宋方青张可国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4,31ꢆ32;李  
尚翼监察法规立法的基础问题研究———兼论<立法法>之相关修改》,《行政法学研究2022年第4,171ꢆ172。  
李建国关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,全国人民代表大会常务委员会办公厅编中华人民共和国第十三届全国人民代表大  
会第一次会议文件汇编》,人民出版社2018年版,254。  
习近平在新的起点上深化国家监察体制改革》,《求是2019年第5,8。  
沈春耀关于<全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定(草案)>的说明》,《全国人民代表大会常务委员会公  
2019年第6,923ꢆ924。  
王可利刘旺洪论监察委员会监察信息公开立法模式的建构》,《江苏行政学院学报2021年第4,134。  
秦前红刘怡达国家监察体制改革的法学关照:回顾与展望》,《比较法研究2019年第3,95。  
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刘怡达立法法规定监察法规制定权  
的创制性立法相较于执行性监察法规而言,创制性监察法规的立法空间无疑更大,为了避免此种创制不  
当介入其他国家机关的职权范围,有必要明确创制性立法的作用领域,即国家监察委员会可以就哪些事项自  
主制定监察法规决定,创制性立法的权限被界定为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需  
”。  
时至今日,国家监察委员会并未出台创制性监察法规,因此很难结合实际分析上述规定是否合理,仅就  
规范而言,“履行领导职责的规定可能存在失之过窄的问题。《立法法第六十五条规定了行政法规的制定  
权限,其对创制性行政法规的规定是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。诚然,“领导地  
方各级监察委员会的工作是国家监察委员会的重要职权,但这只是一项面向监察机关内部的职权,除此之  
外还有大量面向外部的职权,特别是监察权中的监督调查和处置职能将创制性监察法规的权限限缩在  
履行领导职责”,可能有避免过度赋权的考量,不过,考虑到执行性立法有赖于全国人大及其常委会制定  
的相关法律,而当前有关监察机关和监察权的法律相对较少因此,监察权运行中规范需求的满足,更多地  
是靠创制性监察法规,假若严格限缩其制定权限,可能有悖赋予监察法规制定权的初衷为此,有论者建议  
当然,扩大创制性监察立法的权限绝非漫无边际,宪法在配  
置国家权力搭建国家机构时,明确了不同国家机关之间的分工,此种分工构成创制性立法的内容边界。  
第三,监察法规制定权中的执行性立法和创制性立法,均不得僭越全国人大及其常委会的专属立法权。  
为此,有论者类比行政法规制定权中的授权性立法,立法法第九条规定,国务院根据全国人大及其常委  
会的授权,可以率先就相对法律保留事项制定行政法规,建议在监察法规制定权中也增加授权立法的内  
当初立法法之所以规定国务院可以进行授权立法,是因为有一些问题,制定法律的条件尚不成熟,  
,若只是简单地类比,很容易得出制定法律  
的条件不成熟,可授权国家监察委员会制定监察法规的结论但问题是,国务院缘何需要获得授权性立法  
,是因为立法法第八条规定的法律保留事项,“有些与国务院的行政管理职权有关以至于国务院有  
对这些事项作出规定的客观需要,只是考虑到这些事项的重要程度较高,故而有赖于全国人大及其常委会的  
授权与此不同的是,立法法第八条规定的法律保留事项中,或是与监察机关和监察权无关,比如特别  
行政区制度”,犯罪和刑罚等相关的事项则属于绝对保留事项,从这个意义上来说,似乎没有必要在监察  
法规制定权中增加授权立法的内容。  
,
()监察法规的制定程序  
立法权限的划分与立法程序的设计,是我国立法法的两大核心内容立法法起草过程中,甚至一  
加之立法程序关乎立法的科学性与民主性,因此立  
法法对监察立法活动作出规定,自然应当为监察法规设计出一套合理的制定程序通常来说,完整的立法  
程序至少包括法律案的提出法律案的审议法律案的表决通过法律的公布等环节而在决定当中,监察  
法规制定程序仅有极简的规定,分别是决定程序和公布程序,监察法规应当经国家监察委员会全体会议  
决定,由国家监察委员会发布公告予以公布”。  
首先,对于监察法规的制定程序,《立法法不宜作出过细的规定即便现行立法法立法程序作为  
核心内容,但主要是规定全国人大及其常委会的立法程序,行政立法和地方立法的程序设计则稍显粗略如  
果说立法权限指向的是可以就哪些事项立法”,那么,立法程序则是在回答如何立法的问题,制定机关理  
应具有更多的自主性和能动性正因如此,曾有省人大尝试对全省的地方立法程序作出统一规定,但全国人  
李尚翼监察法规立法的基础问题研究———兼论<立法法>之相关修改》,《行政法学研究2022年第4,171ꢆ172。  
聂辛东国家监察委员会的监察法规制定权限:三步确界与修法方略》,《政治与法律2020年第1,78。  
秦前红石泽华论依法监察与监察立法》,《法学论坛2019年第5,44。  
顾昂然关于<中华人民共和国立法法(草案)>的说明》,全国人民代表大会常务委员会办公厅编中华人民共和国第九届全国人民代表大会  
第三次会议文件汇编》,132。  
全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著中华人民共和国立法法释义》,204。  
陈斯喜《<立法法>起草工作研讨会综述》,《中国法学1997年第3,124ꢆ125。  
杨临宏立法学:原理程序制度与技术》,中国社会科学出版社2020年版,103ꢆ104。  
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大常委会法工委在法律询问答复中认为,“较大的市的地方性法规的制定程序应由本级人大规定。  
别是监察立法活动尚处于起步阶段,仍有不少具体的立法程序还在探索,倘若在立法法中对其作出详细规  
,可能导致或是束缚住国家监察委员会的手脚,或是面临因频繁修改进而有损立法法的权威的问题需  
要注意的是,就制定程序而言,监察法规应比行政法规更加详细因为行政法规制定权是国务院享有的众多  
职权中的一项,与其他职权的行使程序具有相当的共通性,所以立法法第六十九条规定行政法规的决定  
程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理”。与此不同的是,国家监察委员会并无专门的组织  
,这客观上要求立法法对监察立法程序作出更详细的规定。  
其次,仅在立法法中作出原则性规定,绝不意味着此类规定可以随意为之,而是要借助于相对简约的  
规定,确保监察立法活动符合立法民主性和科学性的基本要求例如,立法法制定过程中,对于如何设  
计行政法规制定程序,曾有人建议规定行政法规的制定必须有听证程序”,以便严格遵循民主的程序。  
为了实现监察立法的民主化和科学化,《立法法至少应就以下三方面的内容作出规定:一是监察法规起草过  
程中的公众参与,比如监察法规草案应当广泛听取各方面的意见,其实在监察法实施条例制定过程中,国  
家监察委员会曾于20215月向社会公开征求意见;二是监察法规的决定程序,《决定只规定监察法规应  
经国家监察委员会全体会议决定,监察法等均未对国家监察委员会全体会议的组织和职权作出任何规  
,因此立法法应对监察法规的决定程序作出相对细致的规定,比如监察法规须由国家监察委员会全体组  
成人员的过半数通过;三是监察法规的公布程序,经法定程序并以法定形式公布,是法律生效的前提条件之  
,除了目前监察法规应由国家监察委员会发布公告予以公布,还应规定监察法规的公布载体,比如国家监  
察委员会公报和中央纪委国家监委网站等。  
最后,考虑到立法法无法对监察法规制定程序作出事无巨细的规定,有必要由国家监察委员会根据  
监察法立法法》,自行设计一套完整的监察法规制定程序例如,有论者建议尽快制定监察法规制定  
程序条例》,而内容大多可以借鉴行政法规制定程序条例规定的立项起草审查决定公布解释等程序  
诚然,监察法规与行政法规具有一定的相似性,但在纪检监察合署办公的体制下,监察权具有浓厚  
的纪律检查权属性使一方面,坚持  
党对立法工作的领导,这既是法治中国建设的重要内容,也是立法法确立的一项基本原则根据行政法  
规制定程序条例的规定,制定某些重要的行政法规应及时报告党中央报告党中央不同的是,党中央  
对监察立法工作的领导要更加全面和直接,比如监察法实施条例便是经党中央批准”。另一方面,监察机  
关的行为受监察法规的调整,纪律检查机关的职权则由党内法规加以规范,而二者在机构人员与职权等方  
面具有高度的重合性,因此监察法规与党内法规协调衔接更具现实性和紧迫性为此,国家监察委员会在  
制定监察法规时,须与党的中央组织中央纪委等党内法规制定主体保持有效沟通有鉴于此,固然可以参  
照行政法规的制定程序,但更应结合监察立法的实际,为监察法规量身定制一套制定程序。  
外部视角:监察法规与其他法律的关系处理  
,
监察法规是中国特色社会主义法律体系中的新成员”,并非孤立地存在,而是在上下左右维度与其他  
法律发生关联立法法乃是一部全面规定国家立法体制的基本法律,因此,在对监察法规制定权作出规  
定时,必须妥善处理监察法规与其他法律的关系比如有论者认为,监察法规制定权既要接受人大立法权  
的优位性支配,还要与行政立法权衔接配合,同时要与地方立法权融贯协调,最终还须接受系统备审。  
体而言,监察法规与其他法律的关系处理主要表现为以下三个方面。  
全国人大常委会法制工作委员会编法律询问答复(2000ꢆ2005)》,中国民主法制出版社2006年版,3ꢆ4。  
刘松山一部关于立法制度的重要法律()———<立法法>制定过程中争论的主要问题及其解决方式》,《中国司法2000年第6,8。  
秦前红石泽华监察法规的性质地位及其法治化》,《法学论坛2020年第6,97ꢆ98;李尚翼监察法规立法的基础问题研究———  
兼论<立法法>之相关修改》,《行政法学研究2022年第4,172页等。  
刘怡达论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》,《社会主义研究2019年第1,82ꢆ84。  
祝捷杜晞瑜论监察法规与中国规范体系的融贯》,《上海政法学院学报2020年第3,139。  
聂辛东监察立法权的理论逻辑及其规定性》,《BET体育365投注官网学报(社会科学版)》2022年第1,46。  
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刘怡达立法法规定监察法规制定权  
()监察法规的效力位阶  
从很大程度上来说,中国特色社会主义法律体系之所以能够保持一种秩序井然的状态,是因为立法法》  
对法律法规和规章的效力位阶有着合理安排略有遗憾的是,《决定并未对监察法规的效力位阶作出明确  
规定,只是表明监察法规不得与宪法法律相抵触”。诚然,《立法法也未规定军事法规的效力位阶,军  
事法规和军事规章只能在武装力量内部施行而监察法规的适用范围是开放的,是故必然会与其他法律  
产生交集假若不对监察法规的效力位阶作出适当安排,不仅会影响监察法规在实践中的适用,更关系到国  
家法制的统一。  
,
第一,监察法规的效力低于法律全国人大是最高国家权力机关,国家监察委员会由其产生对其负责、  
受其监督,因而法律的效力位阶高于监察法规,监察法规不得与法律相抵触当前,与监察机关和监察权相  
关的法律较少,且其中的规定大多比较原则,以至于监察法规承担了法律解释甚至弥补法律漏洞的功能,这  
极易引发监察法规是否抵触法律的问题因此,国家监察委员会在制定监察法规时应充分尊重立法原意,同  
,可以通过修改立法法》,规定国家监察委员会有权向全国人大及其常委会提出法律案尽管国家监察委  
员会享有广义的立法权,但是,如果拟规定的事项涉及全国人大及其常委会的专属立法权,或是法律对相关  
事项已作出规定,此时由国家监察委员会径直制定监察法规,将会使监察法规与法律相抵触,而赋予国家监  
察委员会提出法律案的职权便可很好地解决该问题。  
第二,监察法规与行政法规的效力位阶如何安排,是理论研究最为关注且争议较大的问题之一有论者  
认为,“国家的管理主要通过行政管理的方式来实现”,因此合理的宪制安排应是行政法规的效力高于监察  
法规还有论者认为,决定规定监察法规不得与宪法法律相抵触,这暗含了监察法规的效力仅次于  
,显然,该结论的得出有失严谨,因为地方性法  
部门规章和地方政府规章同样不得与法律相抵触,但其效力却低于行政法规全国人大常委会对监察法  
规与行政法规效力位阶的模糊处理,或许是决策者尚未寻得最佳答案下的权宜之计,事实上,《立法法对行  
政法规与军事法规的效力位阶同样缺乏规定不过,军事法规的适用范围具有封闭性,几乎不会触及行政法  
规的调整范围,这与监察法规有很大的不同因此,修改立法法时不应对该问题避而不谈,当然,这并非要  
立法法中明确监察法规与行政法规的效力位阶孰高孰低,因为对于不存在权力同质性的几类不同权  
,它们所创造的规范性法律文件之间难以用上下位的法律位阶来进行确定” ,而是要健全冲突规范的裁  
决机制,即当监察法规与行政法规对同一事项的规定不一致时,应当提请全国人大常委会裁决。  
第三,监察法规与地方性法规效力位阶安排,可以参考立法法对行政法规与地方性法规效力位阶的规  
,,但是,此种安排是考虑到行政法规在  
全国范围内实施,而地方性法规只是在一定行政区域内有效,因而是维护国家法治统一的需要,这些考量  
因素同样适用于监察法规。《立法法在规定行政法规的效力高于地方性法规的同时,还把行政法规作为地  
方性法规的制定依据,即为执行行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的,地方人大  
及其常委会可以制定地方性法规这是因为行政法规要在全国范围内实行,考虑到全国各地的实际情况,  
有些规定只能比较概括和原则,具体的规定则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定。  
此类似,地方三级监察机关和众多派驻派出机构的现实,使得监察法规难以做到事无巨细和面面俱到,因此,  
可以考虑由地方人大及其常委会通过地方性法规,来执行监察法规中较为概括的规定事实上,实践中已有  
地方性法规作出了相关的规定,比如根据北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》  
乔晓阳主编《<中华人民共和国立法法>导读与释义》,320。  
秦前红全国人大常委会决定授权国家监察委制定监察法规》,江必新主编中国法治实施报告(2019)》,人民法院出版社2020年版,592  
。  
宋方青张可国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4,33。  
胡玉鸿试论法律位阶划分的标准———兼及行政法规与地方性法规之间的位阶问题》,《中国法学2004年第3,27。  
王锴法律位阶判断标准的反思与运用》,《中国法学2022年第2,6。  
张春生主编立法实务操作问答》,中国法制出版社2016年版,206。  
乔晓阳主编《<中华人民共和国立法法>导读与释义》,249。  
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BET体育365投注官网学报(社会科学版)  
的规定,该市区监察委员会发布的规范性文件被纳入备案审查范围。  
()监察法规的备案审查  
中国特色备案审查制度实行有件必备有备必审有错必纠,为此,《决定在赋予国家监察委员会监察法  
规制定权的同时,也明确要求监察法规应当在公布后30日内报全国人大常委会备案,若监察法规与宪法》  
和法律相抵触,全国人大常委会则有权撤销对此有论者认为,“将监察法规增列为全国人大常委会备案审  
,由于备案审查制度是我国立法制度的重要内容,集中体现  
立法法第五章,因此修改立法法应对监察法规的备案审查问题作出规定不过,这不是简单地在立  
法法备案审查部分增加监察法规”,比如把第九十八条第一项规定的行政法规报全国人民代表大会常务  
委员会备案”,修改为行政法规监察法规报全国人民代表大会常务委员会备案”,而是要对备案审查制度进  
行系统性改良一是因为监察法规与党内法规联系紧密,全国人大常委会对监察法规的审查,需要充分顾及  
纪检监察合署办公的体制;二是因为自十八届四中全会提出加强备案审查制度和能力建设以来,备案审  
查工作取得了相当多的有益经验,这有待在立法法中加以固化和确认。  
一方面,在纪检监察合署办公的体制下,监察法规虽然属于国家法律的范畴,但与其他国家法律有着很  
大差别,比如有论者认为,“监察法规具有党内法规与国家法律的双重属性特别是实践中可能出现中央  
纪委与国家监察委员会联合制定党内法规的情况,因为中国共产党党内法规制定条例第十三条第二款已  
明确规定,“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”;或是借由党内法规对监察  
机关和监察权作出一体规范,比如中共中央办公厅印发的纪检监察机关派驻机构工作规则》。监察法规与  
党内法规的交织关系,客观上要求建立健全备查审查衔接联动机制例如,全国人大常委会对备案的监察法  
规进行审查时,如果认为可能与党内法规相抵触,便需要加强与党内法规备案审查工作机构的沟通协作事  
实上,经由多年的努力,党内法规与国家法律的备案审查衔接联动机制已大致成型当然,考虑到立法法》  
是国家法律,不便对党内法规的备案审查及其衔接联动机制作出详细规定,因此较为适宜的做法是原则性规  
定备案审查衔接联动机制。  
另一方面,根据现行立法法第九十六条第一项的规定,法律法规和规章超越权限的”,由有关机关予  
以改变或者撤销这是对备案审查结果的规定,该规定自然也应当适用于监察法规不过,对于监察法规而  
,此处的超越权限主要是指监察法规对法律保留事项作出了规定,即僭越了全国人大及其常委会的专属  
立法权,因而应当被改变或撤销可问题是,现行立法法第八条在对法律保留事项作出规定时,监察法规  
尚未出现,换言之,超越权限的监察法规固然应予以改变或撤销,但旧的权限并不完全适用于新出现的监  
察法规,这无疑会影响到对监察法规的备案审查效果因此,有必要在修改立法法,通过完善第八条规  
定的法律保留事项,划定国家立法权与监察法规制定权的边界对此,有论者认为,应将各级监察委员会的  
产生组织和职权”,“冻结扣押查封等措施反腐败国际合作等事项纳入法律保留范围但需要注  
意的是,因应监察法规而新增的法律保留事项既不宜过多,以免给监察法规制定权造成过多束缚;同时也不  
能过少,以防止监察法规制定权不当侵及国家立法权其实,立法法制定过程中,法律保留事项的划定  
主要是以宪法为依据为监察法规设定法律保留事项也可从宪法中寻找准据,例如,现行宪法第一  
百二十四条第四款规定监察委员会的组织和职权由法律规定”,这便需要体现到立法法有关法律保留事  
项的规定中去。  
()行政法规的联合制定  
现行宪法对国家权力的配置思路是,“实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权执行权监  
郑磊赵计义2019年备案审查年度报告评述》,《中国法律评论2020年第2,183。  
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,9。  
王锴于洁论党内法规的法源属性》,《理论与改革2020年第6,163。  
秦前红石泽华监察法规的性质地位及其法治化》,《法学论坛2020年第6,96。  
全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著中华人民共和国立法法释义》,41ꢆ43。  
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刘怡达立法法规定监察法规制定权  
督权既有合理分工又有相互协调国家权力在不同国家机关间的配置和分工不可能是绝对的,各类国家  
权力必然会产生诸多联系和交集,此时,如果规范国家权力交织领域的法律仅出自单独的国家机关,那自然  
会因越俎代庖而有失正当性在此情形下,或是由共同的上级国家机关立法,或是由相关的国家机关共同  
立法最为典型的便是立法法第八十一条规定的,如果涉及两个以上国务院部门职权范围的事项”,应当  
由国务院制定行政法规,或者是由有关部门联合制定规章。  
如果说联合制定部门规章,仍然是相同性质权力交织的结果,那么全国人大20153月修改立法法》  
时明确规定,有关国防建设的行政法规,可以由国务院和中央军委联合发布,这属于不同性质权力交集的产  
因为根据宪法第八十九条第十项的规定,“领导和管理国防建设事业是国务院的职权之一,同时第九  
十三条规定中央军事委员会领导全国武装力量”。由此可见,《宪法虽然实行了国家行政权和武装力量领  
,,以至于相当一部分涉及国防建设的法规,由国务院或中央军  
委单独制定均不合理,而须由国务院和中央军委联合制定其实早在19904月出台的中国人民解放军  
立法程序暂行条例,便已提出军事行政法规的概念,其草案由军队拟订”,并由国务院和中央军委联  
合发布或者批准发布”。而在实践中,诸如中国人民解放军现役士兵服役条例等法规,也都是以国务院令  
和中央军事委员会令的形式发布为了确认实践中这种行之有效的做法,修改后的立法法第七十条明确  
规定,国防建设的法规由国务院和中央军委联合发布,  
但此类法规的性质被确定为行政法规,而非此前惯  
称的军事行政法规”。  
国家监察体制改革朝着监察全覆盖的目标,构造了有权对所有行使公权力的公职人员进行监督的监  
察委员会,全国人大20183月修改宪法》,确认了监察机关和监察权的宪制地位。“监察机关在宪法所预  
设的轨道上行使着监察权,并在权力行使过程中与其他国家机关产生关联此时,监察权与其他国家权  
力的交集同样不可避免,例如,根据现行宪法第八十九条第十七项的规定,依法惩戒行政人员是国务院的  
重要职权,第一百零七条也规定县级以上地方人民政府有权奖惩行政工作人员;而根据监察法第十一条的  
规定,调查和处置公职人员的职务违法犯罪行为,是监察权的重要方面如此一来,当惩戒对象是构成职务  
违法犯罪的行政机关公职人员时,监察机关与行政机关在职权上的交集由此产生,这类似于国务院与中央  
军委在国防建设领域的职权交集,于是,由国务院和国家监察委员会联合制定相应的法规便具有必要性当  
,考虑到依法惩戒行政人员是宪法赋予国务院的职权,只是因为涉及到公职人员政务处分职务犯罪调  
,而与监察权发生关联和交集,因此联合制定的法规宜定性为行政法规而非监察法规概言之,可以借鉴  
现行立法法第七十条的规定,新增有关行政人员惩戒的行政法规,可以由国务院总理签署国务院令国家  
监察委员会发布公告予以联合发布”。  
,
结语  
彭真在谈及立法工作时指出:“立法需要有两个根据,一是实际情况,二是宪法。”之所以强调立法需要  
根据实际情况,是因为我国的立法活动具有固化实践经验的特征,比如全国人大20153月修改立法  
,便有鉴于此,立法法中对监察法规制定权  
作出规定,同样需要充分总结国家监察委员会制定监察法规的实践经验当然,考虑到迄今仅有一部监察法  
规出台,监察法规制定权的行使并不充分,因此,《立法法对监察法规制定权的规定不应局限于经验总结,还  
要有适当的制度构建正如习近平指出的,“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的不过,此种制  
习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,人民出版社2012年版,7。  
傅达林国务院与中央军委国防军事权的划分———国防的宪法解释为线索》,《法学2015年第9,16ꢆ25。  
乔晓阳主编《<中华人民共和国立法法>导读与释义》,235。  
秦前红我国监察机关的宪法定位———以国家机关相互间的关系为中心》,《中外法学2018年第3,557。  
彭真关于立法工作》,《彭真文选》,人民出版社1991年版,505。  
李建国关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>的说明》,全国人民代表大会常务委员会办公厅编中华人民共和国第十二届全国人民  
代表大会第三次会议文件汇编》,人民出版社2015年版,175。  
习近平改革开放只有进行时没有完成时》,《习近平谈治国理政第一卷,外文出版社2018年第2,68。  
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度构建和顶层设计不应以大而全为目标,因为立法对未来的预见性不可能完全准确同时,即便此次修改  
立法法所构建的监察立法体制存在或大或小的纰漏,亦可由国家监察委员会自行制定监察法规制定程序  
条例加以弥补,或是未来对立法法作进一步修改时予以补充宪法具有根本法和最高法地位的国  
,包括立法权在内的一切国家权力皆应溯源至宪法》,且所立之法不得与宪法相抵触,这也是彭真强调  
立法需要根据宪法的原因当然,通过修改立法法来明确监察法规制定权,只是解决了决定遗留的问  
,即使立法法对监察法规制定权作出明确规定,依然是未竟的事业因为在现行宪法只字未提监察  
法规的前提下,《立法法对监察法规制定权的规定本质上是立法机关阐释宪法》,并在此过程中发展了宪  
,特别是宪法中有监察委员会的组织和职权由法律规定的安排与此类似,设区的市地方立法权  
源于20153月修改的立法法》,而后20183月修改宪法时才加以确认于此层面而言,监察法规制  
定权的法治化行使,不应止步于修改立法法》,待到未来宪法修改条件成熟时,亦需在宪法中对监察法  
规制定权作出适当的规定。  
OnthePowertoFormulateOversightRegulationsinTheLegislationLawof  
thePRC  
LiuYida  
LawSchoolꢀHunanUniversityꢀChangsha410082ꢀChina  
AbstractTostipulatethepowertoformulateOversightRegulationsintheLegislationLawꢀitisprincipal  
toclarifytheextenttowhichOversightRegulationsenterthescopeofadjustmentoftheLegislationLawꢀ  
whichismanifestedinsettingofthedetailedandabbreviatedpartsofrelevantregulations Withreference  
tothedifferentprovisionsonexistinglegislativeactivitiesinthecurrentLegislationLawꢀcombinedwith  
theattributesoftheOversightRegulationsandtherealityofformulatingtheRegulationsꢀChapterVꢀ  
ꢊtheOversightRegulationsꢋisaddedtomakespecializedprovisionsonthepowertoformulateOversight  
RegulationsLegislationLawshouldalsoelucidatethepowerfromaninternalperspectiveꢀincludingexec-  
utivelegislationandautonomouslegislationꢌatthesametimeꢀaccordingtothedemocratizationandscien-  
tificizationofsupervisionlegislationꢀtheproceduresforformulatingOversightRegulationsbytheNational  
CommissionofSupervisionshouldberationallydesignedFromanexternalperspectiveꢀwiththeOver-  
sightRegulationsasanintegralpartoftheChinesesocialistlegalsystemꢀtheLegislationLawalsoneeds  
toproperlyhandletherelationshipbetweenOversightRegulationsandotherlawsꢀwhichisreflectedinthe  
applicablesettingofthehierarchyoflawsꢀtheimprovementoftherecordationreviewsysteminresponse  
tothecharacteristicsofOversightRegulationsꢀandstipulationthattheStateCouncilandtheNational  
CommissionofSupervisioncanjointlyformulatetheadministrativeregulation  
KeywordsTheLegislationLawofthePRCꢌtheOversightRegulationsꢌnationalcommissionofsupervi-  
sionꢌsupervisionlegislation  
[责任编辑:苏雪梅]  
李少文地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》,《华东政法大学学报2016年第2,66ꢆ68。  
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