第43卷第3期
2
016年5月
BET体育365投注官网学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.43,No.3
May,2016
论国家安全法:模式、体系与原则
周叶中,庞远福
(武汉大学法学院,武汉430072)
摘要:国家安全法的立法模式呈现“原始型”(即分散式立法)向“混合型Ⅰ”(即分散式+专门式立法)再向“混
合型Ⅱ”(即分散式+专门式+综合式立法)发展的趋势,法律体系则由“宪法相关条文+专门性立法+散布于各法
律中的相关规定”三层次结构逐渐发展成为“宪法相关条文+国家安全基本法+专门性立法+散布于各法律中的
相关规定”的四层次体系性结构。我国的国家安全法正是在此模式与体系发展下完成其初步构建的,其遵循的基
本原则有:法治原则、人权保障原则、国家利益原则、政党主治原则、协调发展与统筹全面原则、多元治理原则、奖惩
与教育相结合原则、互信互利与平等协作原则等。
关键词:国家安全;《中华人民共和国国家安全法》;法律原则;法律体系;立法模式
中图分类号:DF200 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2016)03-0087-15
“
国家安全”概念是一个社会历史范畴,其内涵
和国家对此予以高度关注和警惕。习近平在2014
年中央国家安全委员会第一次会议上强调:“要准确
把握国家安全形势变化新特点新趋势,坚持总体国
与结构一直处于变迁之中。尤其“冷战”结束后,各
国面临的国家安全问题和国家安全威胁逐渐增多并
趋于复杂化,传统的以国家为中心、以军事安全为主
[2]
家安全观,走出一条中国特色国家安全道路。” 从
政府到社会已基本形成如下共识:即国家安全领域
的治理应实现法治化。《国家安全法》的制定出台则
是一种必然选择。本文即通过对国家安全法律体系
的国际立法比较,梳理我国国家安全法律体系并分
析其缺陷,总结《国家安全法》的体系性意义,并阐述
其基本原则,以期深化对《国家安全法》的理解,推动
①
要内容的国家安全观念受到冲击并被颠覆,经济
安全、金融安全、生态环境安全、信息网络安全、资源
与能源安全、粮食安全、生化武器与核武器扩散、恐
怖主义活动、危险传染病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、
[1]
非法移民等诸多非传统安全问题日益突出。《中
华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全
法》)在总体国家安全观指导下,准确把握了国家安 《国家安全法》的实施,并为国家安全立法的进一步
全形势的变化与国家安全观念的变迁,给“国家安
全”作出如下科学定义:“国家安全是指国家政权、主
权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发
展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内
完善提供借鉴。
一
外国国家安全法律体系及其立法模式
事实上,国家安全方面的立法,我国古已有
③
④
之,西方亦然。立宪主义以来的国家安全立法则
首现于西方,且滥觞于“一战”前后,广泛流行于“二
②
外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”
⑤
当前我国面临的国家安全形势复杂而严峻,国
战”期间。“二战”以后,多国纷纷建立国家安全法
际与国内安全问题、传统与非传统安全问题交织,党
律体系。“冷战”结束后,多国国家安全立法之规范
收稿日期:2016-03-07
作者简介:周叶中(1963—),男,湖南武冈人,武汉大学法学院教授、博士生导师;
庞远福(1988—),男,广西玉林人,武汉大学法学院博士研究生。
87
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与治理重心逐渐由传统安全问题向非传统安全问题
利亚。为应对越来越严峻的国际恐怖主义活动,澳
大利亚修订其《国家安全法》,扩大了警察在反恐方
转移,实现了国家安全法律体系的变迁与立法模式
的转型。纵观世界多国国家安全领域的立法,其法
律体系可大致归纳如下。
[5]
面的调查权限。从前述多国国家安全基本法的文
本来看,其主要内容包括:(1)界定相关核心概念,规
定国家安全工作的基本原则;(2)规定国家安全工作
的任务领域和保障措施;(3)相应国家安全机关的组
织构架、职权及其行使程式;(4)国家安全工作的体
制机制;(5)公民、组织在国家安全工作中的权利和
义务;(6)国家安全工作人员的法律地位和社会保
障;(7)相应的法律责任等。
(一)宪法中直接或间接涉及国家安全的条款
宪法中直接或间接涉及国家安全的条款可作为
国家安全立法之依据。包括三类:一是国家安全客
体利益条款,如国家主权、国家领土、国家政权、国家
制度等方面的条款,涉及国家安全客体利益,为国家
安全立法之客观法益,各国宪法对此均有所规定,此
为国家安全立法之目标指引和间接依据;二是国家
紧急状态条款,其与国家安全直接关联,多规定紧急
状态之内涵以及相应国家机关在紧急状态下的特别
权力等,如德国、日本、法国、印度等诸多国家宪法中
均有此类规定,此为国家安全立法之职权依据条款;
三是公民、组织维护国家安全之义务条款,宪法赋予
(三)国家安全具体领域的专门立法
从分布上看,当前世界多国的国家安全专门立
法主要集中在谍报、军事国防、反恐三大领域。从时
间上看,谍报领域的专门立法出现最早,诞生于两次
世界大战期间,盛行于1980年代;而反恐领域的立
[6]
法虽最早兴起于“二战”之后,但真正盛行却是在
一国公民、组织与危害国家安全之行为做斗争的积 1990年代末期和20世纪初,尤其是美国“9·11事
极作为义务,此为国家安全立法之义务根据条款;四
是相关国家安全常设机关之组织构架条款,多规定
国家安全机关的组成及其职权,多国宪法中关于军
事与国防的条款即属此类,有些国家的宪法还明文
规定诸如国家安全委员会等类似机关的构成及其职
件”之后。从发展趋势来看,谍报领域和反恐领域的
立法已基本成熟,经济安全、生态安全、信息网络安
全、核安全等新兴领域将成为各国国家安全专门性
立法的热点,其中世界主要核国家的核安全立法已
初具规模。
⑥
⑦
权。
1.谍报领域。这是目前国家安全专门立法最
(
二)国家安全基本法
集中的领域。此方面的立法有四大主要功能:(1)组
建专门的谍报机构并规范其职权;(2)规范情报部门
获取情报的途径和方法;(3)对情报公开予以限制;
所谓“国家安全基本法”即是一国在国家安全领
域的综合性立法,奠定一国国家安全法律体系的基
[3]122ꢀ130
础,是国家安全立法的“根本法”。国家安全基本法 (4)对特工的身份严加保护
。如美国的《外
立法出现于“二战”之后,兴起于苏联解体前后。美
国在1947年制定出台了世界上第一部综合性《国家
国情报法》(1978)和《情报人员身份保护法》、俄罗斯
的《联邦侦缉行动法》(1992)和《联邦国外情报法》
安全法》,该法主要规范美国国家安全机构的组织体 (1992)、英国的《官方保密法》(1989)、《巴西国家情
制、职权范围和协调机制,美国国家安全委员会即依
据该法成立;印度在1980年也制定出台《国家安全
法》,主要是针对印度国内反社会分子、反国家分子、
极端主义分子、恐怖分子等的预防型强制规范。蒙
古在1992年颁布《国家安全法》,明确保障国家安全
的基本原则,规定国家安全机关的职权和公民应尽
报法》(1988)等。
2.军事与国防领域。依据过程划分,有军事与
国防立法、军事与国防行政、军事与国防司法等板
块;依据内容划分,则有军事与国防组织法、兵役法、
军事与国防动员法、军事与国防教育法、军人地位法
[7]
等。如英国议会通过的《陆军法》、《海军法》、《空
军法》三军基本法及其他军事法案,主要规定兵员总
额、兵员补充、官兵待遇、士兵营房、部队管理、军人
[
3]121ꢀ122
的义务
。此外,还有《巴西国家安全法》
953)、《韩国保安法》( )、《南斯拉夫国家安全
1980
制度基本法》(1984)、《罗马尼亚国家安全法》
(
1
[7]83
犯罪之惩处等内容 。再如美国的基本军事法和
单行军事法,前者如《国家安全法》(1947)和《统一军
事司法典》(1950),分别确立美国军队的基本结构和
编制体制;后者如《海军组织法》(1948)、《陆军组织
(
991)、《阿根廷国家安全法》( )、《俄罗斯联邦
1
1992
国家安全法》(1992)、《伊拉克国家安全法》(2004)
[4]29ꢀ40
等 。最新的国家安全基本法修订发生在澳大
88
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
法》(1950)、《空军组织法》(1951)、《国防军官人事管
紧急措施》(2001)、《日本反恐怖对策特别措施法》
理法》、《国防生产法》、《国防教育法》(1958)和《战争 (2001)、《德国反国家恐怖主义法》(2002)等。
授权法》(1973)等,主要是根据美国军事活动与国防
4.核领域。因为核安全本身的重要性和核技术
扩散的危险性,各核能国家近年来纷纷从国家安全
高度加强核安全方面的专门立法。目前为止,至少
有36个国家和地区颁布了规定有核安全条款的《原
子能法》或《辐射防护法》,至少9个国家颁布了独立
建设的需要或某些具体军事领域的问题而制定颁
[7]195ꢀ196
布
。再如俄罗斯在其《国家安全法》的统摄
下,分别出台如下五个方面的军事与国防立法:(1)
国防方面的《国防法》(1996)、《俄联邦国境法》
[9]
(
993)和《武器法》( );()军事与国防建设方面
1993 2
的《核安全法》 。如《加拿大核安全与控制法》
1
的《兵役义务与服役法》(1993)、《俄联邦动员准备与 (1997)、《澳大利亚核与辐射安全控制法》(1998)、
动员法》(1997)等;(3)军人地位和法律保护方面的 《法国核领域透明与安全法》(2005)、《韩国核安全
⑨
《
军人地位法》( )、《服过役人员和在内务机关服
法》(2012)等。该类法规有四大主要功能:(1)促
进核能的开发与利用;(2)设立核安全机构并规范其
职权;(3)规定核能开发与利用的决策、许可、监督等
制度;(4)加强对核原料、核废料、核产品等的管
1993
过务人员及其家属退休(抚恤)金保障法》(1993)、
老战士法》( )、《俄罗斯军人荣誉日(胜利日)
《
1994
法》(1995)、《纪念保卫祖国的烈士法》(1995)、《苏联
英雄俄罗斯英雄和光荣勋章获得者地位法》(1993)
等;(4)军事与国防物资保障方面的《国家国防订货
法》(1995);(5)武装力量、其他军队和机构之活动方
面的《俄联邦内务部内卫军法》(1997)、《安全总局机
[9][10]
控 。
5.其他领域。在经济与金融安全、资源与能源
安全、粮食安全、文化安全、科技安全、信息网络安
全、民族与宗教问题、社会安全、生态安全、外层空间
与海洋开发、海外利益与侨民利益等非传统领域或
新兴领域,专门性立法目前尚较为少见。尽管有针
对其中某一特定方面的立法,但并未在整体上从国
家安全的高度展开,而是仅就该特定方面作一般的
行政性立法,重在加强对该方面的促进和治理,而不
是以国家安全为核心。如美国的《能源独立和安全
法》(2007)与《清洁能源与安全法》(2009),虽有涉及
国家安全的问题,但主要是为了促进节能减排和能
[7]300ꢀ307
关法》(1995)、《铁道兵法》(1995)等
。
[8]
3
.反恐领域
。
恐怖主义活动的兴起和猖獗,
催生了各国反恐领域的专门性立法。美国“9·11
事件”之后,各国反恐立法逐渐完善。此领域的立法
主要有四方面的功能:(1)组建专门的反恐机构并规
范其职权;(2)扩大有关国家机关针对恐怖主义活动
的侦查、拘捕、追诉等司法权;(3)严惩恐怖活动分
⑧
子;(4)奖励反恐有关人员。如英国的《防止恐怖
[
11]
主义法》(1974年制定,1976、1984、1989年三次修
订)、《反恐怖法案》(1998)、《恐怖主义法》(2000、
源清洁化运动 。但不可否认的是,这将是国家安
全专门性立法的发展趋势和未来热点,尤其是经济
安全、生态环境安全方面的立法已初见端倪。
)、《反恐怖主义犯罪和安全法》(2001)、《恐怖对
2005
策特别措施法案》(2001)、《预防恐怖主义法》(2005)
等,又如美国的《禁止支援恐怖主义活动法》(1984)、
此外,前述各专门领域的立法依其主要内容大
致可归为“行为法”。除此“行为法”外,还有“组织
法”。虽然大多数“组织法”规则主要散布于前述“行
为法”当中,但也有相对独立的“组织法”。此类法规
主要规定:相应国家安全机关的组成、机关之职权及
其行使程式、国家安全工作人员的法律地位和社会
保障、对国家安全机关的监督等。如英国《国家安全
机构法》(1989)、《安全局法》(1989)、《情报机构法》
《
提供恐怖主义活动情报奖励法》( )、《外交安全
1
984
与反恐怖主义法》(1986)、《反恐怖主义法》(1995)、
《
反恐怖法》(亦称《爱国者法》, )等,此外还有
2001
印度恐怖主义和破坏性活动预防法》( )、《土耳
《
1987
其打击恐怖主义法》(1991)、《俄罗斯联邦反恐怖主
义法》(1998)、《阿塞拜疆反恐怖主义法》(1999)、哈
[
12]412ꢀ428
萨克斯坦《同恐怖主义斗争法》(1999)和《反极端恐 (1994)
怖主义活动法》(2005)、《乌兹别克斯坦反恐怖主义 家安全企划部法》(1980),《苏联国家安全机关法》
法》(2000)、《吉尔吉斯斯坦反恐怖主义法》(2000)、 (1991),俄罗斯《国家安全机关法》(1992)和《对外情
塔吉克斯坦反恐怖主义法》( )、《南非共和国反 报机关法》(1992),《罗马尼亚情报组织法》(1993),
,韩国《中央情报部法》(1964)和《国
《
2000
[
4]29ꢀ40
恐办法草案》(2000)、《意大利打击国家恐怖主义的
等 。
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(四)其他法律中涉及国家安全的规定
间的工作,提高国家安全领域的治理效能;二是诸如
此类规定散布于各部门法和专门性法律中,最
为经典的便是刑事法领域。各国刑法与刑事诉讼法
大抵均规定有危害国家安全罪之条款和针对危害国
家安全之犯罪行为的侦查、拘捕、追诉等条款,此类
规定构成国家安全法律体系中的刑事特别法。在行
政法领域,各国行政法亦大多涉及特别管制、针对人
身或财产之行政罚、相关国家安全机关之行政权力
与程序等,如出入境管理法、海关法、移民法、保密
法、环境法、信息网络法、民族法、宗教法等法律法规
谍报、军事与国防、反恐、核安全等领域已基本发展
成熟,具备单独立法之条件;三是诸如经济与金融安
全、资源与能源安全、科技安全、信息网络安全、生态
安全等非传统领域或新兴领域的立法则尚处于进一
步深化论证的过程中,虽然某一具体领域的立法条
件具备,将其上升为专门性单行法的可能性较大,但
不论各具体领域如何发展成熟,分散式立法仍将无
法避免,因为新的领域会不断涌现,而立法技术的发
展永远滞后于社会发展的步伐。
⑩
中有涉及国家安全的规定。
二
我国的国家安全法律体系
综上所述,可得出关于国家安全立法理念、立法
形式、立法模式等三方面的结论。(1)从立法理念
看,尽管各国文化传统、社会制度、意识形态、法制体
系等均有不同,但各国均高度重视本国的国家安全
问题,均注意运用法治思维和法治方式保障国家安
全,这一点值得我们充分借鉴。(2)从立法形式看,
主要有三种形式:一是综合性立法,即制定一部国家
安全基本法,以统摄国家安全的各领域并规定相关
体制机制;二是专门性立法,即根据特定领域的特点
制定专门的单行法,规范该领域国家安全工作之诸
事项;三是分散式立法,各部门法或其他领域立法中
若有涉及国家安全问题者,即在该法中以专门条款
对其作直接规定,如前述经济与金融、生态环境、资
源与能源、民族与宗教等领域的立法中均有国家安
全之规定。(3)从立法模式看,根据国家安全立法发
展之历史,“分散式”、“专门式”和“综合式”三种立法
形式次递出现,而三种形式的任意组合,形成早期
国家安全立法模式往往决定国家安全立法体
系,国家安全立法模式的变迁必然引起国家安全立
法体系的变动。从某种程度来说,国家安全具体领
域专门性立法的出现,即是国家安全立法模式由“原
始型”向“混合型Ⅰ”发展的结果,而综合性国家安全
基本法的出台,则是“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”发展
的产物。我国《国家安全法》的制定出台,政治因素
仅是其一端,而上述国家安全立法模式发展规律才
是其必然原因。其意义不仅在于将总体国家安全观
法律化,更在于其奠定了我国国家安全法律体系的
基础,并为国家安全立法的进一步完善提供框架性、
制度性指引。随着《国家安全法》的制定出台,我国
国家安全法律体系已经发生重大变化,由此前的“有
关国家安全的宪法条文+国家安全具体领域的专门
性立法+散布于各部门法或单行法中有关国家安全
的规定”三层次结构,发展成为“有关国家安全的宪
法条文+国家安全基本法+国家安全具体领域的专
门性立法+散布于各部门法或单行法中有关国家安
全的规定”的四层次体系性结构。至此,国家安全法
律体系已基本完备,唯新兴具体领域专门性立法的
发展与国家安全法律体系中具体问题的解决,尚待
进一步立法加以完善。
“原始型”国家安全立法模式(即只有“分散式”立法
而无“专门式”和“综合式”)和“混合型”国家安全立
法模式(即三种立法形式任意组合)。根据立法形式
组合的不同,“混合型”又可分为“混合型Ⅰ”模式(即
“分散式”+“专门式”)和“混合型Ⅱ”模式(即“分散
ꢃꢂꢁ
式”+“专门式”+“综合式”)。国家安全立法模式
呈现“原始型”→“混合型Ⅰ”→“混合型Ⅱ”的线性发
展趋势。虽然目前大多数国家的国家安全立法仍采
取“混合型Ⅰ”模式,但向“混合型Ⅱ”模式发展的趋
(一)国家安全立法的宪法依据
虽然我国宪法并未明文规定国家安全的制度机
制,但宪法中有诸多直接或间接涉及国家安全的条
款,它们共同构成国家安全立法的宪法依据,不论
势已较为明显,如美国、法国、俄罗斯、澳大利亚、韩 “分散式”、“专门式”或“综合式”的国家安全法律规
国等均采取“混合型Ⅱ”模式,而综合性的国家安全
基本法将逐渐普及。概括其缘由,大致有三:一是综
合性的国家安全基本法有利于一国统筹安排国家安
全各领域的任务,并有效协调不同国家安全机关之
范,均是对此类宪法条文的具体化和可操作化。依
据条款内容与性质之不同,可分为三类:(1)国家安
全客体利益条款,涉及国家意识形态与执政党的领
导、国家领土、政党体制与统一战线、民族团结与民
90
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
[13]
族平等、国际和平与安全、政权组织形式、基本制度
本法 。随着2014年全国人大常委会将该法修订
ꢁꢂꢄ
体制、公民基本权益等,此类条款所涉之国家安全
客体利益,实际构成国家安全的基本内核,成为国家
安全立法的目标依据;(2)维护国家安全之义务条
款,涉及与敌对势力/分子斗争之义务、完成祖国统
一之义务、维护民族团结之义务、促进世界和平之义
务、维护社会主义制度之义务、打击危害国家安全犯
罪活动之义务、维护国家安全/荣誉/利益的义务
为《反间谍法》,形式意义上的《国家安全法》亦不存
[14]
在了 。其次,从总体国家安全观的内涵来看,我
国国家安全各专门领域之任务范围非常广泛,虽然
不同领域的国家安全审查标准、国家安全法律关系
及其调整方式、国家安全工作任务、国家安全保障措
施等均有不同,但其基本原则和体制机制原理是相
同的,因而存在综合性立法的可能性;且各领域的分
割与协调,也使综合性立法成为必要。最后,综合性
立法既是多国国家安全立法行之有效的经验,也是
国家安全立法模式发展的必然。立法模式由“混合
型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”的转变必然导致综合性国家安
全基本法的产生,这是国家安全立法逐渐成熟与完
善的标志。
ꢅꢂꢁ
等,此类条款构成宪法上维护国家安全之义务条
款体系,为立法机关通过国家安全立法赋予各国家
机关(主要是安全机关)、公民、社会组织等相应积极
ꢁꢂꢆ
义务的宪法依据;(3)相关国家机关维护国家安全
之职权条款,全国人大享有“决定战争和和平问题”
的职权,全国人大常委会享有决定战争状态的宣布、
决定动员、决定进入紧急状态等职权,国家主席享有
宣布进入紧急状态和战争状态、发布动员令等职权,
国务院享有规定各部委之组成与职权、领导各部委
工作、依法决定省域内部分地区进入紧急状态等职
2.补齐了法治中国建设的短板,推动了国家安
全法治建设的进程
国家安全的任务和工作具有明显区别于其他国
家治理活动的特性。一方面,国家安全机关及其工
作人员从事的是“秘密战线”的工作,具有很强的隐
蔽性,这与法律的公开性有所冲突;另一方面,国家
安全机关及其工作人员的权力具有一定的“优先
性”,往往会对其他国家机关的正常运转造成额外压
力或负担,对公民的基本权利形成特殊克减,这与
“法治”、“人权”等原则均有抵牾。因此,如何实现国
家安全工作与法治建设二者关系的协调,自然成为
国家安全法治建设的首要问题。我国的传统做法是
强调国家安全工作的政治属性而忽视其法治属性,
往往以内部政策或强制性命令的方式实现国家安全
的工作任务,没有注重法治对国家安全的保障与促
进作用。这就使我国国家安全领域成为法治建设的
短板,国家安全工作一则面临无法可依的困境,二则
受到诸多基于“透明度不高”、“违反人权”、“不符合
法治”等理由的批评和质疑。《国家安全法》的制定
出台则补齐了这一短板,而“国家安全建设法治化”
理念的提出,更表明党和国家已科学地认识到国家
安全的法治属性,开始高度重视并提倡运用法治思
维和法治方式维护国家安全。
ꢇꢂꢁ
权,此类职权条款构成国家安全立法规定相关国
家机关维护国家安全之具体职责的直接宪法依据,
《
国家安全法》第三章“维护国家安全的职责”之规
定,即是对前述条款的进一步整合与具体化和可操
ꢁꢂꢈ
作化。
二)综合性的《国家安全法》
(
《
中华人民共和国国家安全法》于2015年7月
1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过,
是我国首部国家安全基本法,共七章八十四条,分别
就国家安全工作的宗旨和原则、维护国家安全的任
务、国家安全制度、国家安全保障、公民和组织的权
利和义务等做了宏观而系统的规定。该法的制定出
台具有划时代的政治意义和法治意义,在国内外均
ꢁꢂꢉ
产生了重大影响,是国家治理法治化和国家安全
建设法治化的重要标志。本文重点分析其对于完善
我国国家安全立法的“体系性”意义。
.奠定了国家安全立法的基础,
完善了国家安
1
全法律体系
首先,此前我国的国家安全立法缺乏一部综合
性的基本法,致使宪法有关国家安全的规定与国家
安全各具体领域的专门性立法和分散式的国家安全
法律规定之间,缺少基础性衔接。1993年制定的
3.为进一步完善国家安全立法提供了纲领性结
构和制度框架
其一,该法第二章“维护国家安全的任务”实际
划定了国家安全的各专门领域,为国家安全专门性
立法提供了纲领性和原则性指引,因而可依此结构
《
国家安全法》,主要规定反间谍领域的问题,是一部
“
小国家安全法”而非名副其实的综合性国家安全基
91
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逐步推进,不断完善。其二,该法规定了国家安全工
动,以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育
ꢍꢌꢁ
作的“领导—协调”体制机制,规定了各国家机关相
应的国家安全职权,因而可依此在国家安全“组织
法”方面作进一步细化规定。其三,第四章规定“情
报信息采集、分析、报送,风险预防、评估、预警,审查
监管,危机管控”四大方面的国家安全工作总体制度
机制;第五章规定国家安全的保障措施,基本可保证
实现对各类国家安全问题的有效应对。因此,可结
合各专门领域的特点、立法成熟条件、具体发展态势
等,根据国家安全法的一般性原则和总体制度机制,
出台专门性立法或补充性、技术性规范,形成以《国
家安全法》为纲、各专门性立法为骨架、各领域的补
充性和技术性规范为血肉的国家安全法律体系之有
机整体。
等方面的活动”。该法共12章,分别规定国防工
作的基本原则、国家机构的国防职权、武装力量的构
成及其发展、国防的三大领域(边防、海防、空防)、国
防科技生产和军事订货、国防经费和国防资产、国防
教育、国防动员和战争状态、公民和组织的国防义务
和权利、对外军事关系等。此外,还有《反分裂国家
法》。鉴于海峡两岸关系和平发展与国家统一的需
要,全国人大于2005年制定出台《反分裂国家法》,
其宗旨在于“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂
国家,促进祖国和平统一,维护台湾海峡地区和平稳
定,维护国家主权和领土完整,维护中华民族的根本
ꢃꢌꢁ
利益”,这五个宗旨(一个“反制”、一个“促进”、三
[17]94ꢀ95
个“维护”)是互为条件的 ,其目的在于以法治
思维和法治方式解决台湾问题。台湾问题不仅是政
治问题,更是法律问题,其本质是国家主权统一的问
(三)国家安全具体领域的专门性立法
1.谍报领域。主要是《反间谍法》。该法自1993
ꢁ
[17]77ꢀ79
年全国人大常委会制定的《国家安全法》修订而
题 。又因其以维护国家主权和领土完整为宗
来,于2014年11月1日第十二届全国人大常委会
第十一次会议通过。该法总结了我国反间谍工作的
经验,将实践检验有效且反间谍工作所需的措施上
升为法律规定,并注意与刑法、刑事诉讼法、行政强
旨,以一个中国与和平统一等为根本原则,直接关涉
国家的核心利益以及台湾的法律地位等重大问题,
故其不仅是对台特别法,也是国家安全法律体系中
[17]96ꢀ97
具有宪法性法律效力的专门法 。
[15]
ꢄꢌꢁ
制法、行政处罚法等法律协调一致 。该法由总
则、国家安全机关在反间谍工作中的职权、公民和组
织的义务和权利、法律责任、附则共五章组成,主要
是为了防范、制止和惩治间谍行为,分别规定了反间
谍工作的基本原则、国家安全机关的相应职权及其
行使程序和方式,以及公民和组织反间谍的积极作
为义务并赋予其相应的检举和控告权利,规定的法
律责任则以刑事责任为主。
3.紧急状态方面。最主要的是《戒严法》和《突
发事件应对法》。《戒严法》制定出台于1996年,主
要是针对政治性游行、罢工、示威等重大突出性政治
[18]
危机 ,第二条规定:“在发生严重危及国家的统
一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚
乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序,保护人民
的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实
行戒严。”该法共5章32条,分别规定戒严的宗旨和
原则、戒严的实施、戒严的特别管制措施和警卫措
施、戒严执勤人员的职权及其行使程式等。《突发事
件应对法》是社会各界鉴于突发事件所造成的巨大
2.军事和国防领域。军事与国防领域的专门性
立法门类众多,依其调整对象与调整方法可划分为
军事组织、行政、人事、训练、管理、作战、兵役、动员
[16]226ꢀ227
ꢅꢌꢁ
2
9个门类
。
从立法主体划分,则有两类:一
损害(如SARS事件),共同努力促进的立法结果,
是全国人大常委会制定的国防基本法,如《国防法》
由全国人大常委会于2007年通过并实施。该法共
和《兵役法》;二是全国人大常委会制定的法律,如 7章70条,分别规定突发事件的应急管理体制与应
《
现役军官法》、《军事设施保护法》、《香港特别行政
对原则、预防与应急准备、监测与预警、事后恢复与
重建、相关法律责任等内容,其宗旨在于第一条规
定:“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和
消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件
应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、
公共安全、环境安全和社会秩序。”
区驻军法》、《澳门特别行政区驻军法》、《预备役军官
ꢋꢂꢁ
法》、《人民防空法》、《国防教育法》等。《国防法》
制定出台于1997年,其宗旨在于“建设和巩固国防,
并确保社会主义现代化建设的顺利进行”,其适用范
围是“国家为防备和抵抗侵略,制止武装颠覆,保卫
国家的主权统一、领土完整和安全所进行的军事活
4.反恐领域。我国针对反恐领域的专门性立法
92
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
尚处酝酿阶段,2014年11月第十二届全国人大常
报工作直接关涉公民的隐私权、信息权和知情权等
基本权利,基于何种情报工作理由得对其作出何种
程度之克减,属法律保留之范围,当由专门性立法加
委会第十一次会议初次审议了《反恐怖主义法(草
案)》。该草案立足于我国当前和今后一段时间反恐
斗争的需要,针对我国的暴力恐怖案件多发频发,对
国家安全、政治稳定、经济社会发展、民族团结和公
民生命财产安全构成严重威胁的严峻态势,从维护
国家安全的高度出发,加强反恐工作的决策部署,总
结反恐经验,解决反恐工作体制机制存在的问题。
其中第一条规定:“防范和打击恐怖主义,维护国家
安全、公共安全和人民生命财产安全。”该草案共10
章106条,规定了如下内容:反恐工作的体制机制、
反恐工作领导机构和有关部门的职权义务、反恐的
必要手段和措施,并注意平衡其与法治、人权间的关
[22]
以规定 。故,我国应尽快制定出台专门性的情报
法。第四,在国家安全机关及国家安全工作人员行
使职权之监督、国家安全工作人员之法律地位与社
会保障、国家安全工作造成公民基本权利损害之救
济等方面,不仅综合性的《国家安全法》规定模糊,各
专门性立法也未有详细规定,故应在此三方面作进
一步的细化规定,以保障国家安全机关及国家安全
工作人员依法行使职权,保障国家安全工作人员的
人身安全、财产安全、社会福利与荣誉,保障公民基
本权利。
[
19]
系 。
5.其他安全领域。在核安全方面,我国的《核安
全法》正处在酝酿规划阶段,在不久的将来或将出
(四)其他相关法律中有关国家安全的规定
此类法律规定分布极广、类型多样,依传统部门
法划分标准可分为国家安全刑事法、国家安全行政
法、国家安全经济法等三大类。
[20][21]
台 ,这也是直接关涉国家安全的专门性立法。
在经济与金融安全、生态环境安全、能源与资源安
全、粮食安全、信息网络安全等方面的专门性立法虽
已有所讨论,但距离酝酿出台还为时尚远。
1.国家安全刑事法。此类规定散见于综合性或
单行性的刑事法或其他法律中。如《刑法》分则第一
章即针对“危害国家安全犯罪”,共规定背叛国家罪、
分裂国家罪、煽动分裂国家罪、颠覆国家政权罪、间
谍罪等12种危害国家安全的犯罪行为及其刑罚;
对我国已制定出台的国家安全各领域的专门性
立法作初步梳理,并将其与前述各国比较后,不难发
现我国国家安全专门性立法存在的问题。第一,我 《刑法》分则第七章“危害国防利益罪”、第十章“军人
国国家安全领域的专门性立法大多集中在诸如军事
与国防、谍报等传统安全领域,较之美国、德国、法
国、日本、韩国等发达国家而言,在非传统安全领域
违反职责罪”,以及危害国家秘密的犯罪、部分严重
侵犯公民民主权利的犯罪、严重扰乱社会秩序的犯
罪等,因可能危害广义的国家安全,故此类规范也可
[23]
(尤其新兴领域)的专门性立法略显滞后。如反恐法
划归国家安全法律体系之列 。又如《刑事诉讼
法》第四条关于“国家安全机关依照法律的规定,办
理危害国家安全的刑事案件,行使与公安机关相同
的职权”的规定和相关的打击危害国家安全犯罪的
程序法规范,《全国人民代表大会常务委员会关于国
家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和逮捕
的职权的决定》,《邮政法》中关于侦查机关为侦查危
害国家安全的犯罪案件可对公民的通信、电信内容
进行限制和检查的规定。此外,除全国人大或其常
委会制定的全国普遍适用的法律外,还有特别行政
区制定的维护国家安全的刑事法,如《澳门特别行政
草案尚在修改审议过程中,核安全法尚处规划阶段,
经济安全、生态安全等方面的专门性立法尚未见端
倪。第二,与前述国家相比,我国国家安全立法侧重
“行为法”方面,而“组织法”方面的立法明显不足。
比如已成立并运作30多年的国家安全部,即未见有
明确的组织法或行政法规对其组成、职权、运作等方
ꢁꢌꢆ
面问题作出规定。故“组织法”方面的立法是进一
步完善国家安全法律体系的工作重点。第三,在传
统的谍报领域,我国仅有《反间谍法》,而尚未有专门
性的情报法。这或是出于情报工作隐蔽性的考量,
但其不足明显:(1)这与各国情报工作立法的普遍经
验和我国国家安全建设法治化的趋势明显不符;(2)
对情报获取途径和方法、情报保密等若不加以法律
规范,则不免存在情报工作人员为获取情报而滥用
职权甚至采取非法手段、失职或泄密等风险;(3)情
[24ꢀ25]
区维护国家安全法》 。
2.国家安全行政法。国家安全行政法的内容广
泛而庞杂,涉及民族团结、国家秘密保护、国家机关
及其工作人员的职权、与国家安全相关的一般性行
政强制措施、人员与物品的出入境管理、信息网络安
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全、新闻出版、反邪教问题等诸多方面。如《民族区
三
国家安全法的基本原则
域自治法》中关于在维护民族团结的斗争中要反对
大民族主义和地方民族主义、禁止民族歧视与压迫、
禁止破坏民族团结和制造民族分裂行为的规定;《人
民警察法》中关于国家安全机关人民警察之任务、职
国家安全法的基本原则是体现并贯穿于国家安
全立法、执法和司法等活动全过程的,具有指引性、
普遍性的准则。依据《国家安全法》的文本表述和我
国国家安全工作实践,我国国家安全立法包括如下
七项原则。
[3]6
权、义务、纪律和组织管理等内容的规定 ;《保密
法》中关于国家机密定密、保密和监管等方面的规
定;《行政许可法》、《行政强制法》、《治安管理处罚
法》、《行政处罚法》等法律中对涉及国家安全之行业
的许可、对涉及可能危害国家安全之行为的处罚或
其他强制性措施之规定;《中国公民出入境管理法》
和《外国人出入境管理法》中关于禁止可能危害国家
安全和利益之人出入境的规定;《国境卫生检疫法》
中关于高危病原体物品等方面的强制性措施;还有
全国人大常委会颁布的《全国人大常委会关于维护
互联网安全的决定》和《全国人大常委会关于取缔邪
教组织、防范和惩治邪教活动的决定》中有关国家安
全的规定等。
(一)国家安全法治原则
《国家安全法》第七条规定:“维护国家安全应当
遵守宪法法律,坚持社会主义法治原则。”法治原则
是一般性国家权力运作的基本原则,更是特殊性国
家权力运作的基本原则。国家安全机关所享有的权
力,是因维护国家安全之需,经宪法和国家安全基本
法设置的特殊性权力,其存在与行使往往会对公民
基本权利造成一定程度之克减,因而以法治方式对
其加以规范尤为重要。为维护国家安全,有效防止
危害国家安全的行为或现象发生,国家安全机关及
其工作人员必须借助一定的特殊性措施和优位性权
力,以提高国家安全问题的解决效率。尽管这可能
会在一定程度上突破常态法治的框架,但并不意味
着对法治原则的背离。即使在国家安全遭受威胁甚
至是紧急状态下,国家安全部门及其工作人员仍需
遵守宪法法律的规定,依照法律规定行使职权,既积
极履行法律所规定的义务和职责,又不能超越法律,
滥用国家安全特殊性权力。《国家安全法》的制定出
台,即是法治原则在国家安全领域的具体化要求和
表现。该法不仅规定国家安全机关相应的职权,还
规定了职权的行使条件、程序、时间、范围、边界等。
为防止国家安全特殊性权力的扩张和滥用,还规定
了相应的监督和追责条款。
3.国家安全经济法。此类法律规定多涉及国有
经济、经济安全与金融安全等方面的问题。为有效
应对经济与金融国际化带来的风险,维护本国经济
秩序稳定和经济健康发展,各国纷纷加强经济方面
的立法,我国也是如此。如《国有资产管理法》第四
条第二款规定国务院确定的关系国民经济命脉和国
家安全的大型国家出资企业由国务院代表国家履行
出资人职责;又如以《反垄断法》、《中外合作企业
法》、《中外合资企业法》、《外商独资企业法》等法律
中的有关规定为中心构建起来的外商投资与并购之
[26ꢀ28]
国家安全审查制度 ;再如《人民银行法》、《商业
银行法》、《保险法》、《期货法》、《信托法》、《证券法》
(二)保障人权原则
[29ꢀ30]
等法律中关于金融安全与金融稳定的规定等 。
《国家安全法》第七条规定:“维护国家安全,
可以预见,随着经济实力、经济地位的提升与金融开 ……尊重和保障人权,依法保护公民的权利和自
放程度的提高,经济安全与金融安全问题将日趋严
峻,此方面的立法将成为国家安全立法一个新兴而
重要的领域,专门性的经济安全与金融安全立法必
将提上议程。
由。”虽然国家安全机关及其工作人员可依法对特定
公民采取特别措施,但必须明确:(1)此种措施是为
了维护国家安全,保障全体公民的生命、财产之安
全,保障公民的福祉;(2)特别措施仅针对特定少数
人之部分权利与自由的克减;(3)此种克减仅针对部
分权利,绝大部分基本权利不在克减范围内,必须坚
持人权保障的最低标准。根据《公民权利和政治权
利国际公约》第四条之规定,国家在社会紧急状态威
胁到国家生命的情况下,得采取措施克减其在本公
约下承担的义务,并可对公民特定之基本权利形成
此外,还有大量有关国家安全的行政法规、地方
性法规、部门规章和地方政府规章等,鉴于其内容太
过庞杂且分散,而本文的分析对象主要是全国人大
及其常委会制定的“法律”,且此类法规大多是对前
述国家安全基本法和各专门性立法的细化规定,故
在此不对其进行细致梳理分析。
94
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
[31]87ꢀ114
克减。但此种克减必须符合下述三项条件
。
施利大于弊、得大于失。
第一,先决性条件,含:(1)有威胁国家生命的社会紧
急状态存在,如武装冲突、国内动荡、严重的自然或
环境灾害等;(2)紧急状态必须正式宣布,并将紧急
措施公开通知受其影响的人民。第二,可允许之克
减措施的条件和限制,含:(1)不可克减的基本权
(四)政党主治原则
政党主治即政党在政治上以及宪法、法律中获
得既定领导地位,党对国家权力构架可产生决定性、
支配性影响,政党成为建立和运用民主的主要力
[
32]195
量 。这是我国宪法和宪政实践特有的原则。
其根源有三:(1)作为后发展国家的中国要快速实现
现代化,唯有依靠强有力的执政党整合一切社会资
源、动员一切社会力量,方能实现跨越式发展;(2)这
是近百年中国历史发展和人民选择的必然结果,符
合社会生产力—生产关系—上层建筑的客观互动规
律,符合人民群众的主体选择规律;(3)这是宪法规
ꢇꢌꢁ
利;(2)相称性,即对基本权利的克减程度只能“以
紧急情势所严格需要者为限”;(3)与国际法上其他
义务相一致,主要指其他人权公约以及国际人道法
领域的条约;(4)禁止歧视,即克减措施不得带有纯
粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧
视。第三,通知义务,即任何援用克减权利的本公约
缔约国应立即经由联合国秘书长将已克减的各项规
定和实施克减的理由通知本公约的其他缔约国。虽
然我国尚未批准该公约,但该公约条款所体现的人
权保障原则值得借鉴。此外,由于国家安全机关采
取的特别措施具有紧迫性、严厉性特点,从而更有可
能对公民的基本权利造成侵犯,因而必须遵循权利
救济原则,规定相应的救济程序和机制,切实保障公
民在其基本权利被侵犯时能获得及时而充分的救
济。遗憾的是,我国国家安全立法尚未确立相应的
权利救济制度,今后应对此予以完善。
[32]195ꢀ200
范本身的内在要求
。《国家安全法》第四条
明文规定:“坚持中国共产党对国家安全工作的领
导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”
这是宪法上的政党主治原则在国家安全立法中的直
接体现,突破了此前除宪法外国家立法不直接明文
规定党的领导的立法惯例。概其缘由在于,巩固党
的领导、确保执政安全是我国政治安全的核心,而政
治安全又是国家安全的根本,故《国家安全法》明确
规定“国家坚持中国共产党的领导”(第十五条)和
“坚持中国共产党对国家安全工作的领导”(第四
条)。这不仅是基于国家安全工作的现实需要,更是
国家安全之内在要求;且中国共产党对国家各项建
设事业的领导,既是我国的政治现实,更是社会主义
现代化建设的有效保障。
(三)国家安全原则
各国国家安全立法均在一定程度上强调国家安
全(利益)的优先性,我国《国家安全法》也不例外。
它以维护国家安全为首要宗旨,体现了“国家利益高
于一切”的理念。如为保障国家安全工作的有效开
展赋予国家安全机关以特别权力,可对公民基本权
利直接进行克减,课予公民和社会组织、团体等维护
国家安全的积极作为义务等。值得注意的是,国家
安全原则并不是绝对的,在强调国家利益的同时,必
须平衡保护公民的基本权利。当二者发生冲突时,
不能片面强调国家利益优先而忽视基本权利保障,
而应以比例原则对此加以审查。首先,国家安全特
别权力与特别措施的行使与采用,必须符合维护国
家安全的目的,若其根本无益于有效化解危机、消除
威胁,则是不适当的;其次,国家安全特别权力的行
使与特别措施的采行,必须按照那些对公民基本权
利限制最少的方式来行使,在不违反维护国家安全
之目的与不削弱维护国家安全之能力的情况下,在
多种选择方案中,应选择对公民权利侵犯最轻的方
案;最后,需衡量相应方案的利弊得失,保障相应措
(五)协调发展与统筹全面原则
《国家安全法》第八条第一款规定:“维护国家安
全,应当与经济社会发展相协调。”首先,在观念层
面,人们对国家安全问题的认识,会随着经济社会发
展而不断变化,国家安全立法、执法与司法等均须符
合人们对国家安全状态的总体期待。其次,在内涵
层面,“国家安全”是一个“不确定性法律概念”,国家
安全涵盖的领域与内在结构会随着经济社会的发展
而不断变化。如随着经济与金融全球化的不断拓展
和加深,经济与金融安全日渐成为各国国家安全领
域的重大议题。又如,随着核技术、高新科技、信息
网络技术等的发展,新兴的核安全、科技安全、信息
网络安全等也成为各国国家安全领域不可忽视的议
题。再如,随着全球气候变暖、生态恶化与恶性传染
病等的传播扩散,生态环境安全问题和医疗卫生安
全问题,也是各国国家安全领域必须共同面对的议
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题。最后,在国家安全能力方面,国家维护其自身安
国家安全领域的多元治理原则包括治理主体的
多元、治理策略的多元和治理方式的多元三个方面。
1.多元治理主体。《国家安全法》第十一条规
定:“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力
量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会
组织,都有维护国家安全的责任和义务。”第十三条
第二款规定:“任何个人和组织违反本法和有关法
律,不履行维护国家安全义务或者从事危害国家安
全活动的,依法追究法律责任。”结合第六章关于“公
民、组织的义务和权利”之规定,可得出如下推论。
全的能力应随着经济与社会发展、科技进步、国家安
全工作体制机制的完善、公民国家安全意识的提升、
政府国家安全领域财政力度的加大、国际安全协作
的拓展等而不断提高。
《国家安全法》第八条第二款规定:“国家安全工
作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民
安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安
全。”可见,国家安全工作必须全面统筹,兼顾内外。
首先,“对内求发展、求变革、求稳定,建设平安中国,
[33]
对外求和平、求合作、求共赢,建设和谐世界” 。 (1)国家安全领域的治理主体是多元的,包括公民、
这就突破了过去提出的“新安全观”仅强调“对外安
全”的提法,把“内部安全”和“外部安全”作为国家安
全密不可分的两个部分,对国家安全的认识更加完
一切国家机关和武装力量、各政党和人民团体、企事
业组织和其他社会组织等,均有维护国家安全的义
务。概括起来,主要有政府(国家机关)、社会组织、
个人三大类。这就突破了传统国家安全观和传统国
家安全理论将“国家”视为唯一国家安全行为体的认
[34]
整和全面 。其次,国土与国民均为国家的核心构
[35]92
成要素 ,维护国家安全,不能仅强调维护国家主
权和领土的完整而忽视生存于国土之上作为主权者
的国民。国家安全工作之宗旨即在于人民安全,故
必须“坚持以民为本、以人为本,坚持国家安全一切
为了人民,一切依靠人民,真正夯实国家安全的群众
[39]序言
识 。就我国而言,“个人”的范围包括港澳台同
胞在内的每一个中国人,其法理在于国家安全关涉
每个个体的切身利益和公共利益,国家安全之宗旨
[17]89
在于人民安全,其核心是人民福祉 。(2)前述多
元治理主体维护国家安全的义务是一种法律上的积
极义务。在国家机关方面,权力机关(全国人大及其
常委会)有完善国家安全立法和国家安全工作体制
机制的义务,为国家安全提供制度性保障;行政机关
[33]
基础” 。再次,国家安全问题的治理重心由传统
安全问题逐渐转移到非传统安全问题,国家安全观
亦经由“低级形态的传统安全观→中级形态的非传
统安全观→高级形态的总体安全观”的发展转变,以
非传统思维兼顾并统合了传统与非传统两个方面的 (尤其国家安全部门)有积极依法行使国家安全职
国家安全问题,并关注和强调各种非传统国家安全
问题,从而体现出对传统安全和非传统安全两个方
面众多问题全面性、综合性、系统性、辩证性的观察、
权,预防、制止危害国家安全之行为或事故发生并追
究相关责任人责任的义务;司法机关有依法追究相
关主体的法律责任、惩戒危害国家安全之行为的义
务。在公民和社会组织方面,一是不能做出危害国
家安全的行为和参与危害国家安全的活动;二是应
当与危害国家安全之行为做积极斗争,如及时报告
危害国家安全活动的线索、为国家安全工作提供便
利条件、为相关国家安全机关提供必要的协助和支
持等。(3)前述积极义务之违反,均应依法受到追
究,相关不作为主体均应承担相应的法律责任。不
过,当前的国家安全立法在针对国家安全机关及其
工作人员违法或失职等方面,其追责机制尚未详尽
规定,未来的国家安全立法应对此作出构建和完善。
2.多元治理策略。依据《国家安全法》第六条的
规定:“国家制定并不断完善国家安全战略,全面评
估国际、国内安全形势,明确国家安全战略的指导方
针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任
[36]
认识和处理 。最后,必须强调自身安全与共同安
全的对接协调,“打造命运共同体,推动各方朝着互
[33]
惠互利、共同安全的目标相向而行” 。一则,国内
安全、区域安全与国际安全高度关联,区域安全复合
体和国际安全体系对一国国内安全具有重大影
[37]
响 ;二则,我国国家安全的外部局势不容乐观,除
国土安全方面的历史遗留问题外,政治安全的外部
环境也极具挑战性,外部势力的渗透和颠覆危机不
[38]
容忽视 ;三则,作为正在崛起的大国和国际安全
体系的重要一极,我国国家影响力不断提升,维护国
际和平与安全的能力也不断提升,因而理应承担大
国的应有责任,以积极姿态参与国际安全体系与安
全机制的完善。
(六)多元治理原则
96
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
务和措施。”我国维护国家安全的策略是多元的。依
照时间阶段标准,国家安全策略可分为长期战略、中
期方案和短期政策三种。依领域划分,则有总体战
略和专门策略之区别。总体战略对国家安全的各个
领域做出宏观部署和统一协调,如在总体层面制定
出台国家安全基本法。专门策略则是针对国家安全
的某一特定领域做出专门规划部署,如在相应的专
门领域制定出台《国防法》、《反间谍法》、《反恐法》、
进其运行,以期取得维护国家安全的最大效益。
2.惩戒。依据主体不同与行为性质之不同,可
将基于维护国家安全目的的惩戒划分为三类:一是
针对国家安全机关工作人员之失误或失职等行为的
惩戒,如《国家安全法》第十三条第一款规定:“国家
机关工作人员在国家安全工作和涉及国家安全活动
中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法追究法律
责任”;二是针对个人或社会组织不履行法定的维护
国家安全之义务的惩戒,如《国家安全法》第十三条
第二款之规定;三是针对危害国家安全之行为或活
动的惩戒。依据相关刑事法和行政法的规定,第一
种类型的惩戒可包括刑罚和行政罚(玩忽职守、徇私
舞弊严重的可能判处刑罚),第二种多为行政罚并间
有少量刑罚(如刑法中的包庇罪),第三种主要是刑
罚。关于刑罚,刑法典已有较为完备之规定,《国家
安全法》与刑法典在此方面已基本实现对接。关于
行政罚,则目前还缺乏具体规定,如“不履行维护国
家安全之义务”的不作为有哪些具体情形? 其界定
标准为何?当课以何种程度之行政罚?是人身罚抑
或财产罚?被处罚者有无相应救济途径和机制?此
类问题,均应在未来的国家安全立法或《国家安全
法》的实施细则中予以明定,方能落实责任。
《网络安全法》等。
3.多元治理方式。国家安全牵涉甚广,且各具
体国家安全领域均有不同,单一的治理方式难以整
体奏效,故必须采用多元的治理方式。(1)预防为
主,即国家安全工作的主要目的在于预防危害国家
安全之行为或现象的发生,使国家安全(利益)处于
相对没有危险或不受威胁的状态,避免可能造成的
损害,而不是针对已经发生的危险或造成的损害作
ꢁꢌꢈ
出化解和弥补,故国家安全立法体现出积极预防
ꢁꢌꢉ
的态势。(2)标本兼治,即国家安全工作的目标不
仅在于防止、治理相应的危害国家安全之行为或现
象(此为治标),更要根除产生此危害国家安全之行
为或现象的社会“病灶”。如针对分裂国家和颠覆政
权的行为,应当在思想和教育层面强调国民之国家
认同和制度自信;针对生态风险,应加强生态环境保
护;针对社会安全问题,应协调城乡发展、防止两极
分化、促进社会公平等。(3)专门工作与群众路线相
结合,充分发挥专门机关和其他有关机关维护国家
安全的职能作用,广泛动员公民和组织,防范、制止
和依法惩治危害国家安全的行为。
3.教育。国家安全教育的意义无需赘言。《国
家安全法》第十四条将每年4月15日设定为全民国
家安全教育日;第七十六条规定:“国家加强国家安
全新闻宣传和舆论引导,通过多种形式开展国家安
全宣传教育活动,将国家安全教育纳入国民教育体
系和公务员教育培训体系,增强全民国家安全意
识。”其中针对大学生的国家安全教育可纳入本科的
(七)奖惩与教育相结合的原则
[41]
该原则包括针对积极维护国家安全之相关主体 “法律基础”课程中 ,针对初中、高中学生的国家
的嘉奖、对危害国家安全之相关主体的惩戒、对全体
国民的国家安全教育三个方面。
安全教育则可纳入政治课程中,而针对公务员的国
家安全教育可纳入公务员招录考试知识范围和日常
学习培训中。还必须说明,嘉奖具有正向的引导和
教育功能,会形成“自己—自己”的促进式教育和“他
人—自己”的榜样性教育,而惩戒则具有反向的警示
教育功能,会形成“自己—自己”的内省式教育和“他
1.嘉奖。《国家安全法》第十二条规定:“国家对
在维护国家安全工作中作出突出贡献的个人和组织
给予表彰和奖励。”这是国家安全立法中的行政性激
[40]
励条款 。它通过对维护国家安全之主体作出的
积极维护国家安全之行为而实施的激励,对公民与
社会组织等均会形成维护国家安全的正向引导和激
励,并经榜样的树立和宣传提升多元主体的国家安
全意识。此种激励条款是以利益为驱动、调动人们
积极行为的重要机制。从政府的角度来说,其乐于
自上而下地推动其实施,也乐于民众自下而上地促
[42]
人—自己”的外发性教育 ,二者均经由个案式教
育影响普遍性教育,与普遍的日常教育形成完整的
国家安全教育体系。
(八)互信互利与平等协作原则
《国家安全法》第十条规定:“维护国家安全,应
当坚持互信、互利、平等、协作,积极同外国政府和国
97
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际组织开展安全交流合作,履行国际安全义务,促进
共同安全,维护世界和平。”概其缘由,大致有三。
(1)国家安全问题具有跨国性。诸如一国之经济、金
融安全与国际经济、金融体系紧密相连,各国唯有在
互信互利、平等协作的基础上,方能有效维护本国之
经济与金融稳定;又如全球气候变化和环境恶化可
能危及全球体系生存的物质或地理基础,国际公共
卫生问题(特别是艾滋病、SARS等全球性传染病)
可能危及全球体系的最基本单元—人的持续存
安全问题亦具有相当程度之跨国性。(2)国家安全
问题的跨国性必然导致国家安全工作具有很强的涉
外性,国家安全立法必须与相关国际法、国际惯例等
相适应,例如对实施了危害国家安全行为的外国人
[3]13
的法律处理等 。(3)作为崛起中的大国,我国承
担的维护世界和平与安全之责任不断加重,应当在
尊重各国主权、坚持互利互惠的基础上,以积极姿态
在国际安全领域与世界各国展开广泛而深入的平等
协作,完善区域安全与国际安全保障体系,提升维护
区域安全与国家安全的能力,为促进世界和平、安全
与发展履行应尽的义务,作出应有的贡献。
[43]23
在 。全球体系面临的前述两方面威胁,迫使各
国不得不精诚协作,积极应对。此外,粮食安全、资
源安全、科技安全、信息网络安全等几乎所有的国内
注释:
①
在国家安全理论上最先对“以国家为中心、以军事为主要内容”的“国家安全”概念进行颠覆的是英国学者巴里·布赞(Barry
Buzan)。布赞教授在其《人、国家与恐惧———后冷战时代的国际安全研究议程》一书中提出了“宽泛的安全概念”,首次从主
体和内容(或说纵向与横向)两个维度扩展了“安全”研究,在主体维度上由“国家”扩展到“人—国家—体系”三个层次,在内
容维度上由“军事”扩展到“军事—政治—经济—社会—环境”五大板块,并指出国家安全处于该三层次主体与五大板块内
容的纵向与横向关联网络之中,从而极大地拓展了安全研究的范围和空间(详见:〔英〕巴里·布赞《人、国家与恐惧———后
冷战时代的国际安全研究议程》,闫健、李剑译,中央编译出版社2009年版)。布赞的观点被国际学术界普遍接受,并对后续
的国家安全研究产生变革性影响。
②
《中华人民共和国国家安全法》第二条。
③
一个明显的例证即是:我国古代的“十恶罪”大多针对的是危害王朝政权稳定、王朝意识形态等方面的犯罪活动。一个粗略
的梳理,请看:王京建《国家安全法学教程》,中国社会出版社2008年版,第二章。更详尽的梳理分析,请看:周健《外国军事
法史》,法律出版社2008年版。
④
有关军事方面国家安全法律的最早记载或可追溯到古代两河流域的阿卡德王国时期,而《汉莫拉比法典》中也有诸多军事、
政治制度等有关国家安全法律的规定(参见:周健《外国军事法史》,法律出版社2008年版,第一章),罗马法中也有不少公法
内容直接或间接涉及诸如政治体制稳定等此类国家安全问题(参见:徐国栋《罗马公法要论》,北京大学出版社2014年版;周
枏《罗马法原论》,商务印书馆2014年版,第二章;〔英〕H·F·乔洛维茨、巴里·尼古拉斯《罗马法研究历史导论》,薛军译,
商务印书馆2013年版,第二、三章),且古罗马时期已有以立法保障国家安全(皇权权威)的思想,如査士丁尼所著《法学总
论》一书开篇即论述到:“皇帝的威严、光荣不但靠兵器,而且需用法律来巩固,这样,无论在战时或平时,总是可以将国家治
理得很好;皇帝不但能在战场上取得胜利,而且能采取法律手段排除违法分子的非法行径,皇帝既是虔诚的法纪伸张者,又
是征服敌人的胜利者。”(〔古罗马〕査士丁尼《法学总论》,张企泰译,商务印书馆1989年版,第1页)。
一个来自英国的例证,可参见:〔英〕A·W·布拉德利、〔英〕A·D·尤因《宪法与行政法(第14版)》下册,刘刚、江菁等译,
商务印书馆2008年版,第25章;另参见:李竹《国家安全立法研究》,北京大学出版社2006年版。
⑤
⑥
如《东帝汶宪法》第148条、《格鲁吉亚宪法》第99条、《老挝宪法》第三章、《马尔代夫宪法》第九章、《缅甸宪法》第427—432
条、《土耳其宪法》第118条等,分别参见:《世界各国宪法·亚洲卷》,《世界各国宪法》编辑委员会编译,中国检察出版社
2
012年版,第184、221、291、321、452、615页。
⑦
此处关于各国谍报领域的专门立法信息,若无特别注明,均来源于李竹《国家安全立法研究》(北京大学出版社2006年版)一
书。
⑧
此处关于各国反恐领域的专门立法信息及其概略式分析,请看:王琼《以色列反恐立法评析》,《西亚非洲》2013年第1期;赵
秉志、杜邈《俄罗斯与中亚诸国反恐怖主义法述评》,《法学评论》2007年第1期;莫洪宪《论<俄罗斯联邦反恐怖活动法>与我
国反恐立法之构想》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2006年第3期;王存奎、李健和等《英国反恐怖预警机制研究》,《中
国人民公安大学学报(社会科学版)》2008年第6期;阿迪力江·阿不来提、古丽阿扎提·吐尔逊《中亚反恐法律及其评析》,
《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》2009年第6期。
98
周叶中庞远福论国家安全法:模式、体系与原则
⑨
⑩
关于上述核安全立法的概略分析,请看:张明、白云生《国外核安全立法实践及其对我国的启示》,《中国核工业》2014年第5
期;安洪振、张弛等《澳大利亚核安全立法的启示》,《中国核工业》2013年第3期;王晓方、王高《核安全立法:保障核能有序
健康发展———世界主要核电国家核安全立法概览》,《中国核工业》2013年第3期。
关于国家安全行政法的系统性梳理分析,请看吴庆荣《国家安全行政法基本论》(时事出版社2008年版)一书。
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言第12段第2/3句、第1条第1款和第2款第1句、第2条第1/2款、第三章“国家机构”之相关规定、总纲相关制度条款、
第二章“公民的基本权利和义务”之相关规定。
ꢁ
ꢂꢅ分别对应1982年宪法如下条文:序言第8段第2句、序言第9段第2句、序言第11段第3句、序言第12段第3句、第1条第
2
款第2句、第28条、第54条。
ꢁ
ꢂꢆ唯上述诸多种类之义务均一概归于国家机关、公民个人、社会组织等三大类不同主体共同承担,抑或不同种类之义务当由
不同主体承担,或不同主体所承担之义务不同,承担之同一义务之程度也不尽相同? 其划分标准何在? 此类问题目前在理
论与实践中尚呈模糊状态,实值得从宪法与国家安全法角度对此加以细致探讨。本文限于篇幅,在此不作过多展开,笔者
拟以“宪法上的国家安全条款”为主题对此另文论述。
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安全法与紧急状态法的关系如何?此类问题实值得学术界(尤其宪法学界)做进一步的深入探讨。
ꢁ
ꢂꢉ相关评论请看:陈丽平《国家安全法是一部全局性法律》,《法制日报》2015年7月2日第3版;王思北、崔清新《我国通过新
国家安全法》,《法制日报》2015年7月2日第3版;叶俊《修订国家安全法是时代之需》,《民主与法制时报》2014年12月25
日第2版。
ꢁ
ꢂꢊ1993年的《国家安全法》名实不符,其内容主要是反间谍工作的规定,属于“小国家安全法”,而非综合性的国家安全基本法。
参见:刘跃进《国家安全法的名与实———关于修订我国<国家安全法>的一点建议》,《苏州市职业大学学报》2006年第3期。
ꢁ
ꢂꢋ此外,还有由全国人大及其常委会通过的有关国防和武装力量建设的决定,如《中华人民共和国解放军选举全国人民代表
大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》、《全国人民代表大会常务委员会关于设立全民国防教育日的决
定》、《中华人民共和国中央军事委员会关于设立全民国防教育日的决定》、《中华人民共和国中央军事委员会关于授予军队
离休干部中国人民解放军功勋荣誉奖章的规定》等。参见:丛文胜《国防法律制度———宪法视角下的国防法律制度研究》,解
放军出版社2012年版,第224-225页。
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ꢁ
ꢁ
些问题目前在理论上尚未讨论,笔者在此先提供框架性思考:紧急状态法属于大的国家安全法之范围,从国家安全的角度
审视国家法律体系,依国家安全状态之不同,有“常态下的一般性法律———为使国家免于安全威胁的特别法律———紧急状
态下的特别法律”三大阶段,国家安全法处于常态一般法与紧急状态法之间,区别于常态一般法,并避免紧急状态法针对之
紧急状态(如战争、政权遭受颠覆等)的出现,可见紧急状态是国家安全受威胁的最严重状况,紧急状态法是最严重态势下
的国家安全法。故本文将紧急状态法归入国家安全法体系内进行论述。
ꢁ
ꢅꢌ关于该法制定背景之分析,请看:李岳德、张禹《<突发事件应对法>立法的若干问题》,《行政法学研究》2007年第4期;戚建
刚《<突发事件应对法>对我国行政应急管理体制之创新》,《中国行政管理》2007年第12期;杨海坤、吕成《迈向宪政背景下
的应急法治———<突发事件应对法>颁布后的思考》,《法治论丛》2008年第1期。
ꢁ
ꢌꢆ虽然全国人大常委会于1983年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审
和逮捕的职权的决定》对国家安全部的相关职权作出规定,但国家安全部的现实职权明显不限于该《决定》规定的范围,超
出《决定》范围的职权难免有越权嫌疑。
ꢁ
ꢌꢇ依据《公约》第四条第二款之规定,分别是《公约》第六条、第七条、第八条第一、二款、第十一条、第十五条、第十六条、第十七
条规定之生命权、人道待遇、不得使为奴隶或被强迫役使、不得仅仅由于无力履行约定义务而被监禁、不受溯及力的法律约
束、法律上的人格权、心灵自由(含思想、良心与宗教自由等方面)等。
ꢁ
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LawSchool,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)
(
Abstract:ThelegislationpatternofNationalSecurityActhasatrendofshiftingfromprimi-
tive(decentralizedlegislation)tohybridlegislationI(decentralizedlegislation+centralizedlegis-
lation andthenfromhybridlegislationItohybridlegislationII(decentralizedlegislation+cen-
tralizedlegislation+comprehensivelegislation).Thelawsystemdevelopsfromthethree-layer
constructionofrelevantprovisionsof“theconstitution+relevantlegislation+relevantregula-
tionsdistributedinlaws”tofour-layerconstructionof“basiclawtoprotectnationalsecurity+
theconstitution+relevantlegislation+relevantregulationsdistributedinlaws”.China’sNa-
tionalSecurityActiscompletedunderthatlegislationpatternandsystem.Itsbasicprinciples
are:theruleoflaw,principleofhumanrights,principleofstateinterest,principleofCCP’S
charge,principleofcoordinateddevelopmentandcomprehensiveplanasawhole,principleof
multi-governanceandprincipleofcombiningpunishmentandeducation.
),
Keywords:nationalsecurity;NationalSecurityActofthePeople’sRepublicofChina;le-
galprinciple;legalsystem;legislationpattern
[责任编辑:苏雪梅]
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