第44卷第1期
2
017年1月
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JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.44,No.1
January,2017
论建立全国人大会议统一表决制度
谢维雁,段鸿斌
(四川大学法学院,成都610207)
摘要:作为人民民主权利实现的重要途径和最高国家权力机关议事规则的组成部分,全国人大会议表决制度
经历了初创、确立与发展成熟三个阶段。但现行全国人大会议表决制度仍存在规定过于分散、制度不完整、一些规
定不明确等诸多问题。通过修改全国人大议事规则,建立全国人大会议统一表决制度,已经成为推进我国民主政
治与法治国家建设的关键环节。
关键词:全国人大;会议表决制度;统一表决制度
中图分类号:DF211 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2017)01-0020-10
所谓表决,是指三人以上的群体(团体)组成人
员就某待决提议(议案),以举手、投票等方式表达赞
成、反对或弃权的意见,最终根据多数意见做出决定
的活动。广义的表决广泛存在于人类各种活动领
域。狭义的表决尤指议会和民主选举中的表决制
度。今天我们使用的“表决”一词多指后者。表决意
味着参与表决的主体地位平等并能够独立表达自己
的意志,而这正是民主政治最本质的基础。表决在
本质上是一套高效的程序机制,通过“多数决”原则,
它在无法通过劝说(表决前的辩论其实质就是一种
劝说)达成一致意见时采用的“过滤”装置,通过这个
装置“过滤”掉少数意见并形成多数意见。这一方面
实现了表决的意见聚合功能,另一方面也实现了表
决的合法化功能,后者是少数意见服从多数意见的
基础。韦伯曾说:“只要‘表决’作为创立或改变制度
的手段是合法的,那么往往是少数人的意志得到形
种法律效果。如多数国家的法律均规定普通法律案
在议会获得半数以上多数即通过,而宪法修正案需
三分之二或四分之三多数通过。即便议案未获通
过,但其得票率仍反映了民意的认同度,这会成为政
府或政党未来政策制定甚至行动的重要依据。同
时,表决不是一次性的,而是定期进行的。持不同意
见或相反意见的人,在未来仍然有机会将他们的意
见再次付诸表决,而无须通过暴力或革命的方式来
解决分歧,这是他们不赞同多数意见却又能接受并
服从多数意见的根本原因。通过表决解决意见分歧
并形成多数意见,是人类社会迈向民主的关键步骤。
可见,表决是民主政治的“命门”,没有表决制度就没
有民主。
表决制度是现代民主制度的基石。设计一套科
学、合理、高效的表决制度,是国外议会制度的核心。
在我国,对全国人大会议表决制度的研究始于20世
纪90年代,但到目前为止,成果主要集中于操作层
面如表决的具体程序、表决的具体方式等方面的零
散研究,尚未有对完整意义上的表决制度应包含的
内容及如何建立统一表决制度等进行深入的研究。
[1]145
式上的多数,而多数人服从,即多数化。”
在表决
中,一致赞成或一致反对的情况都非常罕见。通常
情形是,赞成与反对(有时还有弃权)的票数达到一
定比例,而法律明确规定达到某一比例表决产生某
收稿日期:2016-09-22
作者简介:谢维雁(1968—),男,重庆忠县人,法学博士,四川大学法学院教授、博士生导师;
段鸿斌(1978—),男,甘肃镇原人,四川大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生。
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谢维雁段鸿斌论建立全国人大会议统一表决制度
鉴于全国人大会议表决制度发展至今的基本脉络及
存在的主要问题,本文尝试提出建立全国人大会议
统一表决制度的主张。
著名学者科恩将民主中的多数决原则称为“多数裁
定规则”。他认为,“在所有决议规则中,多数裁定规
[2]
则是最普遍和最重要的” ,但他担忧到底“一个机
[3]68
一
一个初步分析框架:现代表决制度的构成
构中占多大比例始可称多数” ? 这就涉及到表
决基准。所谓表决基准就是表决获得通过所需要的
最低赞成票数。它涉及两个方面的限度。一是参与
表决的主体范围的限度(基数)。实践中存在两种情
况,一种情况是规定会议有效的最低人数要求,另外
一种情况是规定表决通过所需赞成票必须达到所有
议员或代表———无论其是否参加了会议———的某一
比例数。如我国1982年宪法第六十四条规定,宪法
的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二
以上的多数通过,法律和其他议案由全国人民代表
大会以全体代表的过半数通过。一般来说,这种情
况意味着,表决事项更加重要。二是表决获得通过
所需赞成票的最低限度(比例)。通常要求的比例如
过半数即1/2以上、三分之二以上多数即2/3以上、
四分之三以上多数即3/4以上、五分之三以上多数
即3/5以上等。一般来说,越是重要的事项,获得通
过所要求的赞成票比例越高。在某些特殊场合,如
美国刑事审判中,陪审团参与诉讼审判的基本规则,
是必须由12名陪审团成员达成一致意见才能形成
刑事被告有罪或无罪的决定。这仍是一种表决,只
是其表决基准为百分之百,此处的“多数”即全部。
(3)表决方式制度。表决的具体方式,主要包括
举手、投票等,但并不限于举手、投票。实际上,实践
中存在的表决方式多种多样。如法国国家议会中采
要素
要研究如何完善表决制度或者是如何建立一个
完整意义上的表决制度,我们需要对表决制度进行
分析,以便能够弄清楚表决制度到底包含哪些具体
内容,这将为我们对我国人大现行表决制度的分析
及我们最终提交的对策建议设定一个框架。本文随
后的讨论将限定在这个框架之内。
表决制度指围绕表决所形成的一系列规则。表
决一般都是在会议中进行的,因此表决制度也可称
为会议表决制度。表决制度被广泛运用于国际组
织、国家议会的议事决策和立法活动中。表决制度
一般集中规定在议会的议事规则中,表决制度的核
心内容往往也规定在宪法中。民主政治比较稳定的
国家的议会,一般都有一整套成熟、稳定的表决制
度。我国全国人大的表决制度以宪法中的表决条款
为基础,规定于人大议事规则及相关法律中。
通过观察各国表决制度的实践,我们认为,表决
制度大体上应包括以下几个方面相互联系的内容。
(1)表决主体制度。表决涉及到三个方面的主
体。一是组织表决活动的主体。如议会组织议会会
议中的表决,美国总统选举机构组织美国总统的选
举,我国全国人大和全国人大常委会各自组织自己
会议的表决。二是表决活动的主持者。如我国全国
人大的表决由全国人大会议主席团主持,全国人大
常委会会议表决由全国人大常委会委员长主持等。
三是有权参与表决投票的人员范围。对于全国人大
会议上的表决而言,全国人大所有代表均有权参加
投票表决;而对于全国人大常委会会议上的表决而
言,所有全国人大常委会委员均有权参与投票表决。
没有会议组织者、会议主持者,普通参与投票表决的
人员无法自行进行投票表决。完整的表决主体制度
还应该包括对表决主体参与表决和行使表决权的法
律保障制度。1992年通过的《中华人民共和国全国
人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第
二十九条规定:“代表在人民代表大会各种会议上的
发言和表决,不受法律追究。”
①
用起立或稳坐的进行方式,在美、德等国的国会中
②
经常采用的表决方式被称为分门表决,在英国及
新加坡等国还有以议员说“赞成”或“反对”的声音大
[4]
小来进行表决的方式,也有国家采用点名的方式
③
来进行表决的,等等。表决方式的选择,受政治制
度、文化传统及政治习惯等影响较大,但其制度化、
规范化是现代民主的基本要求。
(4)表决事项分类制度。表决事项分类制度,也
可称为表决事项的类型化处理。根据表决事项的性
质及其对国家、对社会、对公民权利等重要程度的不
同,设计不同类型的表决程序、表决基准等,是各国
的通行做法。如宪法修改在一国具有特别的重要
性,其修改议案提起程序、表决基准跟普通法律案表
决就存在较大差异。从国外看,议会表决一般针对
宪法修正案、法律案、选举案及其他事项等不同类型
(2)多数决原则与表决基准制度。多数表决原
则即依多数意见作出决定,这是表决的前提。美国
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设计了不同的表决程序。
辖区和不设区的市人民代表大会代表和乡、镇出席
(5)表决程序制度。表决事项类型化处理的目
的在于,根据不同类型的表决事项设计不同类型的
表决程序。表决事项越重要,其程序应当越完善,执
行也越严格。相反,如果表决事项并不那么重要,其
表决程序可相对简单化,表决的具体程序在执行时
具有一定的灵活性,这样可以提高会议效率。如议
案在表决时未获通过,则应规定内容相同或相似的
议案必须经过一段时间之后才能再次付诸表决,而
且还应对可再次付诸表决的次数作出严格限制。
(6)表决法律效力制度。表决的法律效力,包括
三个方面的内容。一是表决行为本身的法律效力。
这是指表决行为实际上是指会议本身是否合法有
效。表决结果有效的前提是表决组织即会议本身的
合法有效。一些国家设立宪法法院制度或其他违宪
审查制度来对议会的选举、举行会议的合法性等进
行审查。二是表决的议案未获通过的法律效力。该
议案不得付诸实施,内容相同或相似的议案在一定
期限内不得再次付诸表决,这类议案付诸再次表决
的次数受到限制。三是表决的议案获得通过后的法
律效力。议案一旦获得通过,就具有法律效力,必须
获得普遍的遵守和服从;否则,就要承担法律后果。
但也不是说表决通过的议案绝对不能质疑。在议案
获得表决通过的情况下,如果要对其中的某些内容
质疑,必须严格依照法律规定进行。一些国家规定
了违宪审查制度,对议会通过的法律是否合宪进行
审查并做出裁决就属于这种制度。
县人民代表大会代表的选举,采用以举手代投票方
法,亦得采用无记名投票方法。县以上各级人民代
表大会之选举,采用无记名投票方法。”(第五十五
条)
严格地讲,这一时期还不能算是全国人大会议
表决制度,而只能是全国政协会议表决制度。此时
关于会议表决制度的规定虽然较为笼统、粗疏,但大
体上仍可看作是建立了以后全国人大会议表决制度
的基本框架。(1)规定了政治协商会议举行会议需
要代表参加会议的法定最低人数,即“须有参加代表
过半数的出席,始得开会”。(2)规定了表决基准,即
“须有出席代表过半数的同意,始得通过决议”;在代
表的选举表决中,“代表候选人获得出席选民或代表
半数以上选票时,始得当选”。(3)规定了表决(主要
是代表选举表决)未获通过(候选人所获选票不足半
数)时的处理,即“另行选举”。(4)对“县以上”人大
代表和“乡、镇、市辖区和不设区的市”人大代表的选
举表决方式作了区别规定。前者只能采用一种表决
方式,即“无记名投票”;而后者可以在“无记名投票”
和“举手”(代投票)两种表决方式中任选其一。之所
以作出区别规定,应是基于人大会议级别越高,其表
决应越严肃、越规范的考虑。跟“无记名投票”相比,
“举手”这种表决方式就显得不是很严肃、规范,因此
只能存在于级别相对较低的人大会议中,以代替严
肃、规范的“无记名投票”。
无疑,这一时期的全国人大(政治协商会议)表
决制度,为后来全国人大会议表决制度的全面建立
奠定了重要基础。但这一时期的表决制度需要进一
步完善,因为它还没有对需要议决的事项进行严格
的分类,并根据不同类型的事项设置不同的表决程
序;对表决方式虽然规定了“无记名投票”和“举手”
两种,但只是针对代表的选举表决,对其他表决事项
应采用何种表决方式未作规定。
二
全国人大会议表决制度的发展历程
一)初创时期:建国初至一届全国人大一次会
议召开前
(
《共同纲领》规定,在普选的全国人民代表大会
召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执
行全国人民代表大会的职权(第十三条)。中国人民
政治协商会议据此于1949年制定的《中国人民政治
协商会议组织法》规定:“中国人民政治协商会议,须
有参加代表过半数的出席,始得开会;须有出席代表
过半数的同意,始得通过决议。”(第八条)中央人民
委员会于1953年通过的《中华人民共和国全国人民
代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定:
(二)确立时期:一届全国人大至五届全国人大
五次会议前
全国人大会议表决制度确立于1954年第一届
全国人民代表大会第一次会议。此次会议通过的
《宪法》和《全国人民代表大会组织法》,规定了会议
表决制度。1954年《宪法》规定:“宪法的修改由全
国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通
过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代
“
各级人民代表大会代表候选人获得出席选民或代
表半数以上选票时,始得当选。如候选人所获选票
不足半数时,应另行选举。”(第五十九条)“乡、镇、市
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谢维雁段鸿斌论建立全国人大会议统一表决制度
表的过半数通过。”(第二十九条)1954年9月20日
通过的《全国人民代表大会组织法》规定:“全国人民
代表大会会议对于宪法的修改案、法律案和其他议
案的通过,依照中华人民共和国宪法第二十九条的
规定。”(第十二条)“全国人民代表大会会议进行选
举和通过议案,采用无记名投票方式或者举手表决
国人民代表大会进行选举和通过议案,由主席团决
定采用无记名投票方式或举手表决方式或者其他方
式。”(第十八条)这一规定实际确立了多种表决方
式。(2)对全国人大与全国人大常委会的表决程序
分开规定。“全国人大会议对于宪法的修正案、法律
案和其他议案的通过,依照宪法有关规定。”(第十二
条)“全国人大常委会审议的法律案和其他议案,由
常委会以全体组成人员的过半数通过。”(第三十一
条)
④
方式。”(第十三条)
1979年五届全国人大二次会议通过的《
选举
法》再次对表决制度作出规定:“全国和地方各级人
民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方
法。”(第三十三条)“各级人民代表大会的代表候选
人,获得选区全体选民或者选举单位的代表过半数
的选票时,始得当选。”(第三十八条)
1989年4月制定的《全国人民代表大会议事规
则》,使全国人大会议表决制度获得进一步完善。该
议事规则对表决基准(全体代表的过半数通过,宪法
修改表决须全体代表的三分之二通过)、表决方式
(无记名投票、举手表决或其他方式)作出了明确规
定。此外,该议事规则对全国人大会议表决制度的
完善还体现在下述几个方面。(1)规定了举行全国
人大会议对参会代表的最低法定人数。“全国人民
代表大会会议有三分之二以上的代表出席,始得举
行。”(第四条)这里的代表是指全体代表,而不是出
席会议的代表。(2)规定了全国人大主席团、代表团
的表决基准。“主席团的决定,由主席团全体成员的
过半数通过。”(第九条)“以代表团名义提出的议案、
质询案、罢免案,由代表团全体代表的过半数通过。”
(第十二条)(3)对表决事项进行了类型化处理,针对
不同类型的事项采取了不同的表决方式。“选举或
者决定任命案,采用无记名投票方式”。(第三十六
条)“宪法的修改,则采用投票方式表决。”(第五十三
条)针对不同类型表决事项确定不同的表决方式,使
表决更富有灵活性,也更合理,更容易获得人们的遵
守和服从。(4)还规定由全体大会通过表决办法。
“全国人民代表大会会议选举和决定任命的具体办
法,由大会全体会议通过。”(第三十七条)
这一时期表决制度的特点包括下述几个方面。
第一,实行分类表决。一类是宪法修改草案表决,一
类为法律案和其他议案表决,并采取了不同的表决
办法。第二,提高表决基准。这一时期的各种表决
事项均要求获得“全体代表”的过半数或三分之二多
数始得通过。这跟由中国人民政治协商会议通过前
述几部法律时采用的“出席代表过半数同意”的表决
基准有较大差别。第三,规定具体表决方式,即无记
名投票或者举手表决。第四,制定多个“选举投票办
法”。截至1980年9月五届全国人大三次会议,全
国人大共通过了5个“选举投票办法”。其中,一届、
三届、四届全国人大各制定一个投票表决办法,五届
全国人大制定了两个投票表决办法(分别由一次会
议和三次会议制定)。这5个表决办法的通过程序
及具体内容之间的差异较大。一届全国人大一次会
议的投票办法是直接公布施行的,五届全国人大三
次会议的选举、表决和通过议案办法经全体会议表
决通过,其他3个投票表决办法均由各次会议的主
席团会议通过。在具体内容上,一届全国人大的表
决办法较简单,对表决规则和投票箱数等都未作规
定。从三届全国人大开始,表决办法开始细化,规定
除表决各种议案外,还表决任命国家领导人(国务院
总理、副总理),只能表决同意或者不同意,不能提名
他人。
1992年,七届全国人大五次会议通过的《中华
人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表
大会代表法》,明确规定了全国人大代表享有的具体
表决权利及其法律保障,使全国人大会议表决制度
更趋完善。一方面,代表法赋予代表表决权。“全国
人民代表大会代表参加决定国务院组成人员和中央
军事委员会副主席、委员的人选。全国人民代表大
会和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代
表大会代表参加表决通过本级人民代表大会各专门
委员会组成人员的人选。”(第十二条)还对表决权的
(三)发展与成熟时期:五届全国人大五次会议
至今
982年12月,
五届全国人大五次会议修改了
1
《全国人民代表大会组织法》,全国人大会议表决制
度有了发展。(1)规定了决定表决方式的主体。“全
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具体内容进行了明确:“代表参加本级人民代表大会
表决,可以投赞成票,可以投反对票,也可以弃权。”
第十七条)这意味着,代表行使的表决权实际上包
关法律规定为依据,根据每次会议的实际情况,决定
具体表决程序。
现行全国人大会议表决制度存在的主要问
(
三
含投赞成票、投反对票和投弃权票三项具体权利。
另一方面,代表法还规定对代表表决权的法律保护。
题
(一)没有关于表决制度的统一立法
1.对表决制度的规定仍很不完整
“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不
受法律追究。”(第二十九条)这条规定既是对代表在
人大会议上表决权的保护,更是对代表的人身保护。
这一规定意义重大。表决必须以代表意志的自主性
为基础,这一规定实际上是代表在人大会议上的言
论免责和表决免责,是免掉了代表的后顾之忧,是对
代表意志表达自由的保护。代表能够按照自己的意
志独立作出判断,是民主政治的精髓所在。
综观全国人大会议表决制度的发展历程,我们
认为,现行全国人大会议表决制度存在以下几个方
面的特点。
全国人大会议表决制度在《宪法》、《全国人大组
织法》、《全国人大代表和地方各级人大代表选举
法》、《全国人大和地方各级人大代表法》、《全国人大
议事规则》等法律中均有规定,由于各自的立法目的
和立法背景不同,表决制度作为附带性条款,内容比
较零散。《宪法》只规定了宪法、法律和其他议案的
表决原则、表决基准,以及代表行使表决权不受法律
追究。作为议会议事规则的必要组成部分,全国人
大会议表决制度本应在其议事规则中予以全面规
定,但在“发言和表决”一章中,只有三条与表决制度
有关,其中第四十九条、第五十四条是对宪法表决条
款的重复性规定,五十二条第三款“表决结果由会议
主持人当场宣布”和五十三条第二款“宪法的修改采
用投票方式表决”是两项强制性规定。
第一,全国人大会议表决制度的发展过程总体
上呈“两次集中、一段空缺、发展缓慢”的特点。表决
制度的立法,主要集中在1954年宪法颁布前后和
1982年宪法修改前后这两个时期。
“文革”期间,受
当时政治运动的影响,全国人大有近10年未召开会
议,全国人大会议表决制度自然也就无从执行。在
实行人民代表大会制度60多年中,全国人大会议表
决制度的发展相对缓慢,没有跟上表决实践的发展
要求。
2.某些内容在不同法律中重复规定
宪法中所规定的表决基准、表决免责被重复规
定在其他法律中。如对代表的表决免责规定,全国
人大组织法、选举法、代表法、全国人大议事规则都
是完全照搬。从立法技术讲,表决制度重在要件完
善和程序设计的科学,同一制定机关在不同法律文
本中的重复规定无实际意义。
第二,表决制度的立法较为分散。宪法、全国人
大组织法、选举法、代表法、全国人大议事规则均有
关于全国人大会议表决制度的相关规定,内容分散,
部分条款内容重复。
3.每次人代会都制定“表决办法”但只适用一次
在全国人大会议实践中,如无决定任命表决,表
决办法由各次人大主席团决定,并经大会主席团第
一次会议通过;如果有决定任命议程,则任命表决办
法与选举办法由大会第一次全体会议通过。举行每
届人代会第一次会议,涉及议案表决和决定任命两
项议程,通常制定三项表决办法,即议案表决办法
(大会主席团通过)、选举和决定任命的办法(第一次
全体会议通过)、人大各专门委员会组成人员人选的
表决办法(第一次全体会议通过)。除宪法修正案表
决和香港、澳门基本法表决单独制定表决办法外,涉
及议案和任命决定的表决办法内容基本相同。每次
人代会都通过表决办法以规定此次会议中表决的具
体程序,每个表决办法都只使用一次而不再重复使
用,也就是说,表决办法只是临时性的,其规定不具
第三,表决程序的规定过于简略。相关法律规
定了表决的原则、基准、方式等,但会议表决中的具
体程序规定比较简略,以致每次人代会都需要制定
新的表决办法来对该次会议上的表决程序作出规
定。
第四,表决原则和表决基准的规定比较稳定。
1954年宪法规定,宪法的修改以全国人大全体代表
的三分之二通过;法律和其他议案,以全体代表的过
半数通过。1982年宪法对此没有作出修改。全国
人大组织法、全国人大议事规则等法律均遵循宪法
的这一规定。
第五,全国人大主席团对表决程序有较大的决
定权。主席团决定或制定的表决办法,以宪法和相
24
谢维雁段鸿斌论建立全国人大会议统一表决制度
有普适性效力。而且,每个表决办法在制定的时候,
一致。对已交付大会待表决但未正式开始表决的议
案及尚未宣布表决结果的议案,能否被撤回,也未作
明确规定。
并不受之前表决办法的约束,其内容可以随意变化。
可见,每次人代会都制定只使用一次的表决办法,严
重损害了全国人大会议表决制度的稳定性和权威
性。“评价一个社会的民主时,不仅要问实行什么规
4.应采用无记名投票方式却采用电子表决方式
自采用表决器进行表决以来,对不同职位人选
的表决规定过不同的表决方式。历次全国人大会议
采用表决器表决的决定任命有:七届人大三次会议
决定中央军事委员会人选(除中央军委主席)、七届
人大四次会议决定国务院副总理和国务委员、八届
人大三次会议决定国务院副总理。全国人大各专门
委员会主任、副主任、委员的任命表决,采用无记名,
[2]68
则,而且要问在何处实行,是否始终一致” 。稳
定、统一的表决制度是民主制度正常运行的基本条
件。并且,表决办法不宜由主席团决定。按照全国
人大议事规则规定,包括宪法修正案和其他事项的
表决办法都由主席团决定。表决是人大代表依法行
使选举权、监督权的主要途径,主席团只是会议的临
时机构,由其决定具体表决办法,不能彰显宪法法律
的权威性。
⑤
按电子表决器的方式。这符合《全国人大组织法》
的规定,但却不符合《全国人大议事规则》的新规定,
即“选举和决定任命采用无记名投票方式”。
(
二)不同法律中相关内容规定不一致甚至冲突
.表决方式的规定不一致
全国人民代表大会组织法》第十八条规定,全
(三)个别条款内容不明确
1
《
表决是能够产生特定法律后果的议事制度,立
法条款要求具体、明确。但是,有的表决条款内容不
明确,影响表决方式的采用。典型的例子是对宪法
修改的表决方式的规定。《全国人大议事规则》规
定,“宪法的修改,采用投票方式表决。”(第五十三条
第二款)“投票表决”不一定是无记名投票表决,也包
括记名投票表决。虽然现行宪法的4次修改,均采
用无记名投票方式,但依据该条规定,也可以采用记
名投票方式。宪法修改的表决方式极其重要,不能
采用授权性立法。有的条款规定不明确,影响表决
统计结果。比如,在人大主席团决定的议案表决办
法中,一般规定:“未按表决器的不计入表决票数。”
这到底指不计入哪种表决票数? 赞成票、反对票、弃
权票都属“表决票数”。虽然全国人大表决全部适用
绝对多数原则,本质上与表决结果相关的只有赞成
票数,但是其他表决票数却仍然是代表意见的直接
体现。有的规定因存在自由裁量空间,可能使表决
结果失真。如秘密写票处的规定与实际使用。《选
举法》(第三十九条)和《全国人大议事规则》(第三十
六条)均规定,大会全体会议进行选举或者决定任命
时,会场设秘密写票处。实际表决中,并不强制要求
代表到秘密写票处投票,而是由大会主席团执行主
席在表决前的会议现场宣布:“会场后区设有秘密写
票处,代表可以在自己的座席上写票,也可以到秘密
写票处写票。”现场去秘密写票处写票的代表,会有
一定的心理负担。笔者经查证全国人大网文字直播
的表决事项所耗费的时间发现,在选举和决定任命
国人大进行选举和通过议案可以采用的表决方式有
三种,即无记名投票、举手表决和其他方式。《全国
人民代表大会议事规则》第三十六条第一款规定,全
国人民代表大会会议选举或者决定任命,只能采用
无记名投票方式。显然,全国人大议事规则对选举
或者决定任命的表决方式是缩限性规定。
2
.对谁有权决定表决方式的规定存在冲突
《全国人民代表大会组织法》第十八条规定,具
体表决方式由全国人大主席团决定。而《全国人民
代表大会议事规则》第三十七条却规定,“全国人民
代表大会会议选举和决定任命的具体办法,由大会
全体会议通过。”实际作法是,如果大会有选举和决
定任命议程,包括表决议案在内的表决方式由全体
大会通过;如果大会没有选举和决定任命议程,议案
的表决方式由主席团决定。
3
.对交付表决前议案的撤回程序规定不一致
《全国人民代表大会组织法》第十一条规定,议
案交付表决前,提案人要求撤回的,对该议案的审议
即行终止。《全国人民代表大会议事规则》第二十七
条规定,议案交付表决前,提案人要求撤回的,经主
席团同意即行终止。《立法法》对法律案的撤回程序
规定更为严格:“列入全国人民代表大会会议议程的
法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说
明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案
的审议即行终止。”(第二十二条)对交付表决前的提
案的撤回,是否须经主席团同意,三部法律的规定不
25
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⑥
表决中,很少有代表到秘密写票处写票。
四)一些应有的具体制度尚未纳入立法
开,否则不能称为“秘密会议”,也无需全国人大议事
规则专门规定。但全国人大现行表决制度中没有规
定表决不能公开;已经形成的惯例是,会议表决过程
及表决结果均向社会公开。法律没有规定临时会议
和秘密会议的表决制度或相应的授权程序,今后在
这两个会议中将无法进行表决;即使参照现有表决
程序进行表决,其合法性也应受到质疑。
(
目前,还有一些表决条款应纳入立法却未纳入,
影响了全国人大会议表决制度的完整性,也在一定
程度上降低了表决的法律实效。
1
.没有完整规定表决的法律效力
对某议案的表决,其结果存在“通过”和“未通
过”两种可能。除《立法法》规定了未通过表决的法
4.未对监票人产生的程序及其工作职责作规定
《全国人大议事规则》未对监票人、总监票人的
产生和工作程序作出规定。《选举法》对此虽然有规
定但很简单:“投票结束后,由选民或者代表推选的
监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主
席团的人员将投票人数和票数加以核对,作出记录,
并由监票人签字。”(第四十二条)全国人大表决实践
中,监票人、总监票人产生的程序是,监票人由各代
表团推选1名,2名总监票人由主席团在监票人中
指定,经大会表决通过。他们根据选举和表决的需
要,承担相关监督工作。笔者认为,监票人、总监票
人是会议表决的监督者,其人数设定、推选过程、工
作职责等应通过立法统一规定。对监票人、总监票
人在监督表决中的玩忽职守、弄虚作假等行为应有
惩处机制,这样才能促使其依法履职。此外,在无记
名电子表决中,没有设监票人和总监票人,而是由工
作人员直接宣读表决结果,这也不尽合理。因为电
子表决系统也存在被人为操纵、非法干扰的可能,应
当设置专人在运用电子表决系统进行表决过程中对
电子表决系统进行全程监督。
⑦
律案的处理程序外,现行法律并没有规定选举和
决定任命表决以及其他议案表决未通过的结果与处
理程序。迄今为止,全国人大会议表决中尚未出现
过未获通过的情形,但这并不意味着以后永远都不
⑧
会出现。
2
.没有明确规定罢免和辞职的表决方式
《全国人大组织法》(第十五条)和《全国人大议
事规则》(第三十九条)分别规定了对国家机关领导
人员的罢免案,后者还规定了罢免程序,但没有规定
罢免案的表决方式;罢免全国人大代表的表决方式,
《全国人大组织法》没有规定,《选举法》所规定的“罢
免代表采用无记名的表决方式”(第四十九条)也不
具体。
全国人大选举的国家领导人员,在全国人民代
表大会会议期间提出辞职,《全国人大议事规则》只
规定了“由主席团将其辞职请求交各代表团审议后,
提请大会全体会议决定”(第三十八条),没有规定表
决方式。《选举法》规定的全国人大常委会委员辞职
程序中也无明确的表决方式。实践中,全国人大常
委向全国人大常委会提出的辞职请求,被接收后,在
全国人大会议上经各代表团审议后予以确认,在全
体大会上表决所采用的方式是无记名电子表决器。
各级人大代表的辞职,地方人大常委会采用的表决
5.表决顺序及表决用语尚未统一规范
在全国人大的表决实践中,基本形成了相对稳
定的具体表决程序。从公开资料看,每次大会主席
团执行主席能够按照惯例主持会议,至今还没有影
响表决顺利进行的情况发生。同时,历次全国人大
会议的文字直播显示,主持人、监票人及工作人员的
表决用语基本固定。但是,在现有的全国人大现行
表决制度中,还没有全面规定会议中表决的各环节
和前后步骤,表决用语也没有统一进行规范。因此,
有学者呼吁:“做人大人,说人大话,首先从规范表决
[5]
方式也不尽相同
。
3
.无全国人大临时会议和秘密会议的表决办法
现行《宪法》规定,全国人大常委会认为必要,或
者五分之一以上全国人大代表提议,可以临时召集
全国人民代表大会(第六十一条)。《全国人大议事
规则》规定,全国人民代表大会在必要的时候,可以
举行秘密会议(第十九条)。但是,“全国人大常委
会”(仅适用秘密会议)和“五分之一以上全国人大代
表”作为会议召开的提议者,“认为必要”与“提议”的
表决程序,现行表决制度没有明确规定。秘密会议
要求表决的过程、表决结果、表决的法律效力不能公
[6]
用语做起” 。
四
建立全国人大统一会议表决制度的初步构
想
表决制度是现代民主制度的核心。表决制度是
否完善、表决制度的功能能否有效发挥,将直接影响
26
谢维雁段鸿斌论建立全国人大会议统一表决制度
到一个国家民主政治与法治建设的进程。因此,建
体建议
1.明确规定表决原则和表决基准
立或健全代议机关的表决制度,具有极为重要的实
践意义。根据上文的分析,我们认为,全国人大会议
表决制度存在的根本问题,就是迄今为止尚未形成
稳定、统一的表决制度。全国人大组织法、选举法、
代表法中的表决条款分散,逐一修改成本较高。因
此,我们建议,在现行全国人大会议表决制度基础
上,合理借鉴外国议会议事规则,吸收全国人大表决
实践中积累起来的成功经验,对《全国人大议事规
则》中关于表决制度的条款作全面修改,以此建立全
国人大统一会议表决制度。
宪法所规定的全国人大表决所适用的多数表决
原则和表决基准,是全国人大表决制度的核心,在全
国人大职权不变和代表构成相对稳定的情况下,目
前不宜改变。有学者认为,全国人大今后可以采用
[7]
绝对多数和相对多数相结合的表决原则。笔者认
为,在没有对宪法所规定的表决原则和表决基准作
出修改前,全国人大的任何表决都不能适用相对多
数原则。
2.针对不同表决事项确定不同的表决方式
不同的表决事项采用不同的表决方式,即宪法
修改、决定任命、罢免、辞职和重大决定事项的表决,
采用无记名投票方式,以最大程度保障表决者意志
的自主性;法律案、决议案、质询案表决可采用无记
名电子表决器方式,以提高议事效率。目前,全国人
大各专门委员会组成人员的表决采用无记名按表决
器方式,但并没有法律依据,需要在表决制度中予以
规定。应逐步弃用举手表决。在中国传统人情社会
和特定政治环境下,举手表决难免让部分代表产生
顾虑,不利于保障他们充分履行职责。
(一)建立全国人大统一会议表决制度的基本目
标
建立全国人大统一会议表决制度的基本目标有
三个方面。(1)建立统一、完整的全国人大会议表决
制度,并逐渐树立起全国人大会议表决制度的权威
性。建立起来的全国人大会议表决制度将具有稳定
性,其具体规则与程序具有规范性,将在以后的全国
人大会议中一直重复适用,从此以后全国人大无需
每次会议都制定临时性的表决办法。(2)充分促进
全国人大会议表决制度的功能发挥。通过全国人大
会议表决制度的实际运行,积极推进我国民主政治
与法治国家的建设。(3)通过发挥全国人大会议表
决制度对地方各级人大的示范作用,积极推动地方
各级人大在未来一段时间也逐渐建立起统一的表决
制度。
3.明确表决未获通过的法律效力
任免决定表决未通过时即告无效,被提名者不
能再次获得表决机会。法律草案表决未通过时,所
付表决的内容无法律效力;提案人认为必须制定法
律的,可以按照《立法法》规定的程序重新提出。“一
府两院”的工作报告决议草案未通过时,相关负责人
应承担相应责任。
(二)建立全国人大统一会议表决制度的基本原
则
建立全国人大统一会议表决制度应坚持两项基
4.对无效表决的处置
本原则。(1)民主原则。如前述,表决制度是现代民
主政治的核心。建立全国人大统一会议表决制度,
须紧紧围绕如何才能更充分体现民意、实现民主来
进行。各种具体制度及程序的设计,都要考虑怎样
才能更加有利于促进代表意志自主性的表达和更加
有利于对代表表决权行使的保护。(2)法治原则。
我们提出建立全国人大统一会议表决制度,是要通
过立法来予以实现,是要把全国人大会议表决制度
的完整内容通过法律作出全面、系统、明确的规定,
也就是说要把这种表决制度完全变成一种法律制
度。具体说来,就是要通过前述全面修改全国人大
议事规则关于表决制度的条款来予以实现。
除表决器故障以外其他原因(如代表过失损毁
选票、忘记按表决器、个别表决器发生故障等)导致
无法表决或错误表决时,代表可当即口头请求重新
进行表决,是否准许则由大会主持人决定。主持人
应及时明确作出答复,如决定不再进行表决,应说明
理由。对因“收回票多于发出的表决票”的无效表
决,主席团应立即宣布休会和推迟至下一次全体会
议上重新表决;同时宣布及时查明原因,在下一次大
会上向全体代表报告。
5.对表决异议的处理
代表如果认为秘密写票和电子技术设备、监票、
记票等存在违法违规情形,有权向大会主席团提出
书面异议。大会主席团应及时调查核实情况,将调
(三)建立全国人大统一会议表决制度的若干具
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查结果反馈给代表,并由主持人在全体会议上予以
出,大会主持人的表决用语相对统一。但仍须通过
立法明确规定不同表决事项的表决用语,以减少大
会主持人、监票人、总监票人以及工作人员口头表达
的随意性。当然,实际使用的表决用语也不可能完
全与条款规定相一致。
公布;代表对调查结果有异议时,可向主席团申请复
议一次。
6
.规定提案人撤回表决议案的程序
议案交付表决前,提案人要求撤回的,应经大会
主席团同意后撤回,法律案撤回适用《立法法》规定
的程序。在会议的表决议程开始后,未实际交付表
决的议案,提案人不能申请撤回。大会主席团决定
撤回议案的,应向大会公开说明撤回理由。
10.明确表决的完成时限
可参考国外议事规则中规定的表决完成时间,
规定完成一项表决所需要的大致时间,由大会主持
人严格执行。这可以提高会议的议事效率,还可以
防止延缓表决或无故推迟表决。
7
.建立迟到代表的表决规则
表决开始后,代表延迟到会的,工作人员应向大
会主持人报告,主持人向大会重新报告出席会议人
数。迟到的代表可以继续参加未付表决事项,但无
权表决已付表决的事项。代表迟到的情况,在十一
届全国人大五次会议上出现过,也是按上述程序处
理的。
11.规定监票人、总监票人的产生程序及其职责
根据全国人大表决实践中已经形成的监票人、
总监票人的产生程序,可以规定,每次大会的监票人
数及名额分配经主席团确定后,由各代表团选举产
生。总监票人数由主席团决定。监票人、总监票人
名单经全体大会采用无记名按电子表决器方式整体
表决。监票人和总监票人的具体工作事项也需明确
作出规定。对弄虚作假等行为,要规定包括追究其
破坏选举罪、罢免其代表资格等不同类型的法律责
任,且所涉及的表决结果无效,由主席团决定重新交
付全体大会表决。
8
.根据表决事项确定表决顺序
按照全国人大历次会议中已形成的表决惯例,
在一次全体会议中,表决事项的顺序为:(1)表决选
举和任命决定;(2)表决政府工作报告草案及决议案
草案、国民经济和社会发展计划决议及执行草案、中
央和地方预算及执行草案;(3)表决法律案草案;(4)
表决全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检
察院工作报告草案;(5)表决决定草案。如有多个表
决事项需在不同会议上交付表决,由主席团决定表
决的先后次序。
12.规定临时会议和秘密会议的表决制度
对适用于全国人大召集的临时会议和举行的秘
密会议的表决规则及具体程序,建议采取授权方式,
规定分别由临时会议的召集人和大会主席团决定。
但在授权规定中须明确,临时会议的召集人和大会
主席团关于表决规则及具体程序的决定,不能违反
宪法及相关法律的规定。
9
.规范表决用语
在全国人大会议表决实践中,已基本形成了相
对固定的用语。从历次大会的文字直播中可以看
注释:
①
如法国参议院议事规则第五十三条规定:在进行普通公开选举或在参议院主席台上进行公开选举时,参议员以举手、就座
和起立方式表达。参见:尹中卿等译《六国议会议事规则》,中国民主法制出版社2005年版,第200页。
②
所谓分门表决,是指“联邦议院工作人员分别站在两扇大门旁,一门为赞成者设立,另一门为反对者设立,议员分别通过这
两扇大门,工作人员对通过者的数量而非人名进行登记,以决定两方人数的多少”(参见:甘超英《德国议会》,华夏出版社
2
002年版,第242页)。英国议会中的分门表决制度,见:尹中卿等译《六国议会议事规则》中“英国平民院议事规则”第十
章、“英国贵族院议事规则”第九章。
③
如《美国众议院议事规则》第一百三十五条规定:众议长可以指示秘书长用点名的方式进行记名投票或形成有效的法定人
数的程序。见:尹中卿等译《六国议会议事规则》第321页。
④
⑤
来源:新华网:http://news.xinhuanet.com/house/tj/2014ꢀ03ꢀ12/c_119734758.htm.最后访问时间:2016年8月25日。
对全国人大各专委会人选的表决办法,是主席团单独制定、全体大会单独表决通过的,并且同时规定:“表决系统在使用中
发生故障,采用举手表决方式。”
⑥
代表从座位到会议后场的秘密写票处写表决票,来回要花费一定时间。实际上,笔者通过查阅中国人大网上文字直播发
28
谢维雁段鸿斌论建立全国人大会议统一表决制度
现,根据大会议程安排惯例,每次全体会议的表决和选举票最多4张,需一次性填写,代表写票时间一般在3分钟左右。十
二届全国人大一次会议第六次全体会议表决国务院组成人员及各部部长、各委员会主任、央行行长、审计长人选(1张选票)
时,全体代表的写票时间不到1分钟。参见:中国人大网文字直播,http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb28/node_5826.
htm.最后访问时间:2016年7月15日。
⑦
《立法法》(2015年修改后)第五十六条规定:“交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案,
如果提案人认为必须制定该法律,可以按照法律规定的程序重新提出,由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程;其
中,未获得全国人民代表大会通过的法律案,应当提请全国人民代表大会审议决定。”
⑧
在地方已经出现过两例人民法院工作报告未获人大通过的情形。2001年8月4日,沈阳市第十二届人大四次会议投票表
决沈阳市中院的工作报告时,参加表决的代表474人,只有218人投了赞成票,支持率不足一半而使报告未获通过。2007
年1月26日,湖南省衡阳市第十二届人大五次会议投票表决衡阳市中院的工作报告时,也因赞成票不足一半而未通过该院
工作报告。由于对表决未获通过时如何处理没有规定,这两例中的人大对法院工作报告表决未获通过给予了不同的处理。
沈阳市人大主席团决定由市人大常委会继续审议,并将审议结果向沈阳市人大第二年的会议报告。而衡阳市人大未做任
何处理决定。(参见:shower《法院工作报告未获通过后该怎么办》,“好律师网”,http://www.haolawyer.com/bbs/View_
1
629.html.最后访问时间:2015年7月28日。
参考文献:
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[
OnBuildingaUnifiedVotingSystemoftheNationalPeople’sCongress
XIEWei-yan,DUANHong-bin
SchoolofLaw,SichuanUniversity,Chengdu,Sichuan610207,China)
(
Abstract:Asanimportantchannelforrealizationofthedemocraticrightsofpeopleandapart
oftherulesofprocedureofthehighestorganofstatepower,thevotingsystemoftheNPC(Na-
tionalpeople’scongress)hasbeenthroughformulation,implementation,andmaturation.How-
ever,problemssuchaslooserules,incompletenessofthesystemandambiguityinrulesare
foundinthecurrentvotingsystemoftheNPC.ModifyingtherulesofprocedureoftheNPCand
buildingaunifiednationalvotingsystemoftheNPChavebecomeakeylinkforpromotingour
socialistdemocracyandbuildingacountryundertheruleoflaw.
Keywords:NPC;theconferencevotingsystem;unifiedvotingsystem
[责任编辑:苏雪梅]
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