第39卷第4期
2
012年7月
BET体育365投注官网学报(社会科学版)
JournalofSichuanNormalUniversity(SocialSciencesEdition)
Vol.39,No.4
July,2012
农民迁移权益保障制度建设
———以成都改革为例的探索
何暋燕
BET体育365投注官网政治教育学院,成都610068)
(
暋暋摘要:能否切实保障好广大农民的迁移权益,关系到能否从根本上缩小城乡差距以及能否推动我国城市化和
现代化进程的重要问题。从成都农民迁移权益保障制度改革特点和条件的分析来看,保留农民的土地权利对农民
迁移权益的保障具有重要意义;一元化户籍改革不一定会带来农民的大规模进城落户;逐步缩小城乡公共服务差
距是保障农民迁移权益的重要前提。但成都模式在全国推广有一定难度,其他地区应当量体裁衣,分类改革。
关键词:农民迁移权益保障;成都;户籍制度改革
中图分类号:D631.42暋文献标志码:A暋文章编号:1000灢5315(2012)04灢0087灢05
暋暋一暋农民迁移权益保障的基本内涵
选择不受限制,即除国家法律规定不能居住的地方
(如军事禁区、自然保护区)之外公民都可以自由居
住。
在现代汉语中,“迁移暠指离开一定的居所、地点
栙
而另换一个居所、地点,这与“迁徙暠一词大体同
义。而迁移权又称迁徙权,是指宪法和法律规定的
笔者认为,农民的“迁移权益暠,是指根据农民的
自身意愿享有的一种被法律所保障的可以自由选择
居所以及自由变更居所的权利以及相应的利益。从
内涵与外延上看,“农民迁移权益暠应该包括以下三
方面内容:一是自由离开居所的权利;二是自由进行
迁移式旅行的权利;三是自由重新定居的权利。
迁移自由作为公民的一项基本权利,在现代社
会中扮演着重要角色。迁移自由有利于实现资源、
要素的有序流动和合理配置,是市场经济发展的内
在必然要求。尤其是对传统二元经济结构下的中国
农民而言,对迁移自由的切实保障更是其追求幸福
生活、实现人身价值的前置条件。在统筹城乡的背
景下,对农民迁移权益的保障,从根本上讲就是要保
障其能与迁入地居民享有平等的权益,能平等地获
栚
离开原居住地向外地迁移和定居的权利。公民迁
移权益的核心在于迁移“自由暠。我国1998年签署
的《公民权利和政治权利国际公约》,对“迁移权益暠
做了如下规定:“1.合法处在一国领土的每一个人在
该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由;2.
人人有权自由离开任何国家,包括其本国在内;3.上
述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩
序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必须且
与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不
受任何限制;4.任何人进入其本国的权利,不得任意
[1]12
加以剥夺。暠 可见,我国也认同每一个公民都有
权享受选择居所和迁移的自由,这包括两层含义:一
是公民可以根据自己的需要选择居住地;二是这种
收稿日期:2012灢03灢25
基金项目:国家社科基金一般项目“健全政府主导的维护农民权益机制研究暠(编号:09BZZ008)、国家社科基金项目“农地合法
流转的规范性与适用性问题研究暠(编号:10CJY041)、四川省教育厅重点项目“户籍制度改革背景下的农民工市民
化———以成都市为例暠(编号:12SA085)的阶段性成果之一。
作者简介:何燕(1976—),女,四川江油人,经济学博士,BET体育365投注官网政治教育学院副教授。
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[
3]
得迁移所带来的等量利益。这意味着,一方面,必须
从法律和制度上承认农民具有自由选择居住地的权
利,并且其选择不受限制;另一方面,还必须积极为
农民能“自由暠选择居住地创造现实的制度条件,使
农民的“迁移利益暠有实现的可能,而不是仅仅停留
在理论层面。
进城落户,几乎不附带任何条件。暠 这就最大限度
地降低了在农民迁移利益上存在的城乡差别,让农
民的迁移决策更多地取决于个人因素而非制度的约
束,为农民迁移权利的平等化和城乡迁移收益的均
栛
衡化打下了良好的制度基础。
(二)农民迁移权益保障制度改革条件
二暋农民迁移权益保障制度改革的特点和条
件:以成都改革为例的分析
正如前文所述,农民迁移权益能否得以实现的
关键,并不在于“允不允许暠其迁移,而在于农民迁移
后在城市里能不能获得和城里人相同的公共资源、
福利待遇和平等发展机会。这些问题是与城市公共
资源的总量以及公平分配息息相关的。那么,成都
一元化户籍制度改革的底气何在? 是否具备全国推
广的意义? 一元化的户籍制度改革需要具备什么样
的现实基础和条件?
农民迁移权益的保障制度改革,基本思路在于
逐步取消农民进城和在城市落户的各种门槛和障
碍,逐步实现城乡户籍的一元化,并让农民获得与城
市市民相同的社会福利和待遇,从而使城乡公民的
权利平等化、利益均衡化。下面仅以成都改革为例
进行相关分析。
(
一)农民迁移权益保障制度改革特点
成都农民迁移权益改革的推行,是建立在城乡
统筹改革七年来所形成的一体化城乡公共服务体系
的基础之上,持续的财政投入和农村公共资源的供
回顾成都的农民迁移权益保障制度改革,前后
经过了五次较大规模的政策变革。2003年,成都市
用条件准入制替代了原有的“入城指标暠,取消了户
籍指标的限制,这使得农民自由迁移的渠道得以拓
宽。2004年,成都市将城乡户籍统一登记为“居民
户口暠,从而第一次打破了二元城乡户籍登记制度,
农民与市民的户籍不再有“农业暠和“非农业暠的差
别。2006年,成都市降低了入户门槛,将“买房入
户暠变更为“租房入户暠,租住统一规划修建房屋的本
市农民可以入户。2008年,成都市农民“租房入户暠
的门槛进一步降低,租住私人住房的本市农民也可
入户,这就率先打破了由“购房入户暠等货币筑起的
农民城乡迁移阻碍。当然,上述改革都是在“登记暠
和“准入暠的框架下进行的,虽然打破了户籍管理的
计划机制,但仍未实现真正的自由迁移。
栜
给为改革的步步深入创造了坚实的前提条件。从
成都经验来看,实施农民迁移权益保障制度改革的
基础和保障条件大致归纳为以下几个方面。
1.覆盖城乡的就业服务体系
成都在过去的几年中,已经逐步建立了涵盖城
乡的就业实名制管理体系,逐步完善了统筹城乡的
就业“普惠暠、“扶持暠和“援助暠等三大制度;实现了每
个乡镇建立劳动保障所、每个村建立劳动保障站;建
立了覆盖城镇和农村的人力资源信息网络,使市、
县、乡、村四级劳动保障服务机构和非营利性职介机
构联网运行,实现了信息资源的集中管理和共享。
2.城乡一体的社会保险体系
2008年,成都在整合城镇居民基本医疗保险、
市属高校大学生基本医疗保险制度和农村新型合作
医疗的基础上,建立了统一的城乡居民医疗保险制
度,提高了城乡医疗保险筹资标准和医疗保险待遇,
实现了城乡居民医疗保险制度一体化,做到了筹资
标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均
等,基本形成了覆盖城乡居民的医疗普惠制度。截
至2011 年底,全市基本医疗保险参保人数达
1106灡83万人,城乡居民基本医疗保险参保率达
98灡6%。
2010年11月,成都市颁布了《关于全域成都统
一城乡户籍实现居民自由迁移的意见》,标志着成都
率先在全国实现“最彻底暠的户籍制度改革,有可能
第一次“彻底改变城乡二元结构,消除隐藏在户籍背
后的身份差异和公民基本权利不平等现状暠,成都市
计划到2012年实现成都全域内城乡统一户籍,“从
制度上扫除了农民城乡自由迁移最为主要的障碍,
[2]
使农民的迁移权益获得了切实的保障暠 。与以前
的改革相比,成都制度改革的最大特点在于:“统一
城乡户籍管理制度,实现城乡自由迁徙暠,“实现城乡
统一公共服务和社会保障,不以农民放弃农村宅基
地使用权、土地承包经营权等原有利益为代价,农民
3.统筹城乡的社会救助制度
成都近年来不断提高城乡低保标准及补助水
平,2011年,城市低保标准达到家庭月人均收入330
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何暋燕暋农民迁移权益保障制度建设———以成都改革为例的探索
元;农村低保标准为年人均收入不低于2160-3720
一元化户籍制度可能产生大量农民进城落户,
[
4]
元
。帮困助学实现学有所助,2011年对困难学生
从而给城市公共服务带来巨大压力,这是各地政府
在进行户籍制度改革中所普遍存在的顾虑,这也是
各地农民迁移权益得不到彻底实现的最主要的现实
原因。成都的经验表明,要想减少农民迁移总量,更
重要的是均衡城乡的公共资源配置,改变农民迁移
的收益预期,这就需要在城乡就业、保险、救助、医
疗、教育、文化等领域以及城乡公共资源的均等化方
面下功夫。也正是因为具备了上述基础,成都在破
冰一元化户籍改革时,才能在法规政策上重新赋予
农民迁移自由权利的同时,不会因为大规模农民落
户城市而给城市公共服务带来过大压力,同时,也才
能保证进城的农民能够分享到充足的城市资源。
三暋农民迁移权益保障制度改革的经验与启示
(一)保留农民的土地权利,对农民迁移权益的
保障具有重要意义
共计104319人次实施教育资助,资助总额5257.38
万元,实现了高中以下救助全覆盖。统筹城乡医疗
救助制度,城乡低保对象和低保边缘困难群众享受
同等、同质的医疗救助。实施农村“安身工程暠,截至
2010年,
全市农村“安身工程暠共安置农民2.7
万
[5]
户,改造建筑面积175.1万平方米
。
4
.城乡教育均衡发展
从2004年至2007年的三年时间,市县两级财
政共投资14.5亿元进行农村中小学标准化建设工
程,新建、改扩建农村中小学校410多所,新建、改扩
建校舍面积189万平方米,农村中小学基础设施建
设进程至少提前了20年。到2011年底,全市所有
的223个农村乡镇(街道)都建成1所标准化中心幼
儿园,并以此带动村级幼儿园发展,实现农村幼教服
务网络全覆盖。统筹城乡教育资源,选派城区(城
镇)学校校长到农村学校任职、城区学校教师到农村
学校定期服务,2010年,全市城乡学校之间交流教
成都的城乡户籍制度改革明确提出,农民进城
落户后可以继续保留其在农村的承包地、宅基地及
其他土地资产,允许农民“带土进城暠,这是成都农民
迁移权益保障制度改革的一个重大突破。自2008
年初开始,成都市就通过农村产权制度改革,将农民
的承包地经营权、林地使用权和宅基地使用权基本
确权到户。农户的土地权利也不会随着居住地的迁
移和就业状况的改变而改变,农民在城镇所享受的
诸多基本公共服务,也不以放弃农村土地财产权利
作为基本前提,这对稳定农民迁移预期,切实保障农
民迁移权益具有重要意义。
[6]
师达5200人。制定义务教育校际均衡发展监测
和评估指标体系,对全市各区(市)县义务教育校际
均衡的总体程度逐一测评,指导各级政府科学制定
缩小校际差距的办法措施,促进了教育资源均衡配
置。
5
.城乡基层医疗卫生服务体系
2008年以来,成都市、县两级财政投入资金4.6
亿元,完成223所乡镇公立卫生院和2396个村卫生
站标准化建设,实现房屋、设备、人员、技术、管理五
配套。实施社区卫生服务网络体系建设,社区卫生
服务机构标准化建设达标率为93.6%,实现了社区
卫生服务全覆盖。
农民的迁移自由,包括进城的自由、留城的自
由,同样还应包括重新返乡生活的自由。实际上从
栞
我们就成渝两地农民的调研中可以看到,成渝进
城农民的返乡意愿非常明显,超过2/3的受访者都
6
.城乡一体的公共文化服务体系
有在未来返乡的打算,同时
68.5%的农民不愿意在
成都市、县两级2005-2011年在公共文化设施
迁移过程中放弃自己在农村的土地,调研结果也反
映了成渝迁移农民对土地的真实意愿。农民的土
地,是农民在农村生产生活的基本载体,只有让进城
的农民“带土进城暠,才能从根本上给农民保留今后
还能自由选择返乡生活的基本权利和可能性,才能
使农民迁移行为实现“双向暠畅通。从这个意义上
讲,成都的改革为农民迁移的真正自由、为农民迁移
权益的切实保障打下了重要的制度基础。
(二)一元化户籍改革不一定会带来农民的大规
模进城落户
和公共文化服务上投入的经费累计达21.3 亿
[
7]
元
。截至2011年底,农村238个乡镇全部建成
标准化的综合文化站并对外开放,3341个村(社区)
的综合文化活动室全面达标开放,全国文化信息资
源共享工程乡镇(街道)和村(社区)基层服务点
00%建成达标,全面实施广播电视“村村通暠、电视
1
“
户户通暠、电影“人人看暠三大重点基础工程,广播电
视实现村村信号全覆盖,建成乡镇(街道)广播电视
站316个,建站率达100%。
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长期以来,政府对深化农民权益改革的主要顾
基本医疗保险合为一体;实施410所农村中小学、
虑之一在于担心放开户籍后会引起大量农民进城, 223个乡镇卫生院、2396个村卫生站标准化建设;全
进而使得城市公共服务不堪重负。前文的理论分析
和成都经验都显示,农民的迁移决策是基于迁移收
益和迁移成本分析的一个理性选择。如果有效增加
农民在原居住地的收益,完善农村公共服务建设,增
大农民迁移城市的机会成本,农民不一定会大面积
选择迁移到城市。例如,成都市温江区在2003年城
乡一体化改革探索中,推出了一项“土地换社保暠的
改革,允许农民以自愿放弃农村宅基地和承包地为
代价来换取城镇户籍、住房和公共服务,当时第一批
报名参加的农户多达4300户,但经过反复比较权
衡,很多农户还是觉得不划算而选择了退出,到最终
实施时,参与的农户仅有257户。另外,根据我们的
调查,不愿放弃农村土地等重要资产而移居城镇的
农民工和农村居民分别占到了总数的68灡5% 和
面推进广播电视‘村村通暞工程、信息网络‘校校通暞
[8]
工程和乡镇文化活动中心建设暠 等等。
(四)成都模式在全国推广有一定难度,其他地
区应当量体裁衣,分类改革
改善农村基础设施和公共服务体系是一个长期
工作,这不仅取决于当地政府的决心,还要考虑到当
地经济发展水平和财政实力。其他地区借鉴成都户
籍改革经验也需要满足以上条件。推进户籍制度改
革,切实保障农民迁移权益,这在大城市和特大城市
的难度相对要大一些。因此,在成都这样一个大城
市推行户籍制度改革对全国也具有重要的借鉴意
义。不同的城市在借鉴成都改革思路时,可以根据
经济发展水平、现有资源承载能力,设定允许落户的
不同年限,逐步让外来人口落户,“分类暠推进改革。
(五)成都改革中尚需进一步解决的一些问题
当然,成都改革中也有一些问题需要进一步的
解决和突破。
6
6灡3%,这也充分说明了农村资产权利的保护对完
善农民迁移权益具有重要作用。
另外,城市生活成本也是影响农民迁移城市的
重要因素。我们的调研显示,成渝农民进城的生活
成本平均增加了132.8%,而且越是大城市、越靠近
主城区,生活成本增加越多。在城市主城区较高的
生活消费将直接降低农民的迁移意愿。实际上,调
研显示,成渝两地农民迁移城市的意愿总体小于
一是对农民迁移权益的保障尚局限于成都市户
籍的农民,对如何妥善解决外来农民工融入成都市
的问题还需要有前瞻性的考虑。从调研了解到的情
况来看,成都市户籍并未对外来人口放开,相关落户
政策并未提出,各部门也未就放开外来人口落户问
题做出充分的准备,特别是对大量举家迁移的外来
人口没有提出针对性政策。根据测算,每增加一个
城镇人口,每年需要增加成都市的社保成本8400
元,如果要解决全部150万左右外来人口的社保问
题,需要成都市政府每年增加126 亿元的财政投
0%。可见,在一定条件下,放开户籍制度限制,并
不一定会引发大量农民进城的现象,即使农民愿意
3
栟
进城,他们也更多会选择生活成本较低的城镇。
(
三)逐步缩小城乡公共服务差距是保障农民迁
移权益的重要前提
城乡公共服务差距是引起农民向城市迁移的重
栢
入,这无疑会给市级财政增加很大的压力。
要因素之一。成都在推行城乡一体化的10来年时
间里,不断出台各种缩小城乡公共服务差距的相关
举措,使成都城乡之间的基本公共服务差距从2002
年的2.66暶1缩小为2010年的2.54暶1,有效减轻
了成都农民迁移权益改革的阻力,为成都的户籍制
度改革和农民迁移权益的切实保障奠定了基础。这
包括“把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预
算,按每个村年均不少于20万元水平拨付,形成了
二是公共资源的均等化改革尚未完全摆脱对农
村土地的依赖关系。在城镇保障性住房和失业保险
等方面,还是根据居民是否拥有农村土地进行了区
别对待。比如,居民如果在农村仍然拥有宅基地和
相应的房产,那么在城镇就不能享受保障性住房;居
民在农村仍然拥有承包地和林地,就不能享受到基
本的失业保险。
三是如何在户籍制度改革过程中妥善处理农村
土地的后续问题也必须慎之又慎,一旦处理不当,很
有可能影响农村社会的稳定。因此,当前阶段推行
户籍制度改革,必须稳妥有序,切忌盲目冒进。
栠
公共财政投入机制;推动城乡教师、医务人员互动
交流,促进优质教育、卫生资源向农村倾斜;率先在
全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属大学生
90
何暋燕暋农民迁移权益保障制度建设———以成都改革为例的探索
注释:
栙参见《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第1085页。
栚在我国,对于迁移有两种常见说法:一是将其称为“人口迁移暠,二是将其称为“人口流动暠。这是因为在传统的统计中,往往
把有户籍变动的居住地变化叫做“迁移暠,而把没有户籍变动的居住地变化叫做“流动暠。在本文中,我们取其广义概念,无论
农民户籍是否改变,只要其居住地变化,都属于“迁移暠的范畴。
栛具体意见内容,参见中共成都市委、成都市人民政府2010年10月19日颁发的《中共成都市委、四川省成都市人民政府关于
全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》(成委发暡2010暢23号)。
栜根据成都市政府制度方案估算评价,要实现城乡居民平等享受各项基本公共服务,每个农民需要政府投入的公共资源资金
约15万元,成都500万农民需要7500亿元,而2009年成都市财政收入387.5亿元。得益于2003年后成都持续增加农村
公共资源的供给,2009年城乡人均公共服务投入的差距是136.2元,七年城乡统筹的先期投入在很大程度上缓解了户籍改
革的操作成本。详见http://www.tianya.cn/publicforum/content/news/1/191241.shtml.
栞2010年1-3月,国家社会科学基金项目“健全政府主导的维护农民权益机制研究暠课题组先后在成都市郊县(包括龙泉驿
区、双流、郫县、邛崃、新都等地)与重庆市郊(包括永川、南川、璧山、涪陵等地)展开实地调研,采用问卷调查的方法,随机抽
取个体发放问卷,并当场收回。其中,在成都地区累计发放并收回问卷780份,最终获得有效问卷728份。通过对相关数据
的整理与总结,获得了文中的相关统计数据。其他相关数据来自成都市政府公开网站的发布数据。
栟据调查,在愿意移居城镇的农民和农民工中,有58.02%的选择意愿是移居到小城镇。
栠成都市财政预算安排支持“三农暠的投入,从2006年的69亿元增加到2010年的229亿元,年均增长率为34.9%,五年投入
总额达755.8亿元。
栢部分数据转引自:成都市人民政府网站http://www.chengdu.gov.cn。
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gov.cn
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[责任编辑:刘萍萍]
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